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县级国库集中支付制度与改革研究

来源:论文帮手 作者: 发布日期:2017-12-09 11:48:02

 摘  要

建立以国库单一账户体系为基础的国库集中支付制度,进一步规范财政资金支出,减少财政资金支付环节,提高财政资金支付的效率和透明度,是建立公共财政体系的客观要求。而县级财政由于财政收入少、财力弱,落实改革国库管理制度,推动国库集中支付的进行,能将有限的财政资金集中起来,进行统一管理,。国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础,在这种制度下财政资金被全部集中在国库,通过国库把资金直接支付给收款人,因此使财政资金使用效率得到提高,财政资金支出更加规范合理。国库集中支付制度解决了县级财政资金缺乏的现状,对公共财政体系的建立有着积极意义。
本文应用文献研究法和比较分析法等研究方法,在对国内外国库集中支付制度相关理论进行总结阐述的基础上,采用理论与实践相结合的方式,以山东省J县进行分析,围绕基层财政特点,深入研究了在改革的背景下,J县取得了可喜得成绩,但是也存在很多问题,经过对这些问题的分析探讨,寻得问题产生的原因。国外发达国家国库支付制度已发展的十分成熟,我国国内一些地区的改革经验也十分值得借鉴,通过总结得出县级国库集中支付制度改革的有效对策建议。
首先,本文列出了国库集中支付的相关概念理论,进一步对委托代理理论和公共财政理论以及公共选择理论等深刻阐述,为论文写作奠定理论基础;其次,本文通过资料收集和调查研究,对J县国库集中支付改革的内容、特点及取得的成效进行分析;再次,本文分析了J县国库集中支付改革中出现的问题,主要有:预算改革滞后,存在预算外资金,公务卡制度不完善,支付过程中存在支付程序复杂、直接支付比重偏低、支付过程监管不够等问题。并分析了问题产生的原因,主要有部门利益与公共财政的矛盾、相关法律法规不完善、部门预算不能满足国库集中支付制度要求等等。第四,本文分析了美国、法国、英国等国外发达国家及国内广东省番禹区、唐山市路南区、泰安市泰山区等国内先进地区的国库集中支付制度改革,并对他们的经验进行融合,为我国全面推行国库集中支付改革提供借鉴与启示。最后,本文针对存在的问题,借鉴国内外国库集中支付改革的经验,提出深化J县国库集中支付改革的对策建议,如完善规范国库集中支付程序、建立健全相关制度体系、完善财务应用系统等其他实施条件,以便J县国库集中收付制度改革更好的进行。
 
关键词:国库,集中支付,县级,公共财政
 
Abstract
It is an objective requirement to establish a public financial system to establish a centralized treasury payment system based on the exchequer single account system, to further standardize the expenditure of financial funds, to reduce the process of payment of financial funds and to improve the efficiency and transparency of financial payment. As a result of less fiscal revenue, weak financial resources, the county finance need to focus on limited financial funds to carry out unified management, which requires on the reform of the treasury management system and establishing a centralized treasury payment system. Treasury centralized payment system based on the treasury single account system, concentrated all the financial funds in the treasury, and payment to the payee through the treasury unified. In this way, we can enhance the efficiency of the use of financial funds to regulate the financial expenditure. This is not only the actual demand of county-level treasury management, but also the objective requirement of establishing public finance system.
Based on the research methods of literature research and comparative analysis, this paper summarizes the relevant theories of centralized payment system of domestic and foreign treasury, adopts the combination of theory and practice to take J County in Shandong Province as an example, taking the characteristics and reform background of grassroots finance , this paper analyzes the contents and achievements of the reform of the centralized treasury payment system of J county, analyzes the existing problems of the reform of the centralized treasury payment system at the county level and analyzes the causes of the problems, and learns from the experience of the advanced countries and regions of domestic and abroad , This practice explore the deepening of the county-level treasury centralized payment system reform proposals, further for other counties and cities of the treasury centralized, the payment system reform to provide some reference and reference.
Firstly, this paper expounds the related concepts and basic theories of treasury centralized payment, and expounds the basic theories of public finance theory, principal-agent theory and public choice theory, lays the theoretical foundation for the paper. Secondly, through data collection and investigation, This paper analyzes the contents, characteristics and achievements of the centralized payment reform of J county treasury. Thirdly, this paper analyzes the problems in the reform of the centralized payment of J county treasury, mainly including the lag of budget reform, the presence of extra-budgetary funds, the business card system is imperfect, the payment process in the payment process is complex, the proportion of direct payment is low, payment process supervision is not enough and so on. And analysis of the causes of the problem, mainly due to the interests of departments and public finance, the relevant laws and regulations are not perfect, the departmental budget can not meet the treasury centralized payment system requirements and so on. Fourthly, this paper analyzes the reform of the state treasury centralized payment system, such as the United States, France, Britain and provide reference for Chinese treasury centralized payment reform, such as Guangdong City Fanyu District, Tangshan City Lunan District, Taian City Taishan District. Finally, based on the existing problems, this paper draws lessons from the experience of centralized reform of treasury at domestic and abroad, and puts forward some suggestions on how to deepen the centralized payment of J county treasury, such as perfecting the centralized treasury payment procedure, establishing and perfecting the relevant system system, perfecting the financial application system Other conditions of implementation, so as to better promote the J county treasury centralized payment system reform.
 
Keywords: Treasury,Centralized Payment,County-level, Public Finance
 
目  录
摘  要 I
Abstract II
第1章绪论 1
1.1研究背景及意义 1
1.2 国内外研究现状 2
1.2.1 国外研究现状 2
1.2.2 国内研究现状 3
1.3 研究的思路和方法 7
1.3.1 研究思路 7
1.3.2 研究方法 8
1.4 研究内容和创新之处 8
1.4.1 研究内容 8
1.4.2 创新之处 9
第2章国库集中支付相关概念与基本理论 10
2.1相关概念界定 10
2.1.1国库集中支付的概念 10
2.1.2国库单一账户的概念 10
2.1.3财政直接支付 11
2.1.4财政授权支付 11
2.2国库集中支付的基本内容 12
2.2.1国库单一账户体系的构成 12
2.2.2国库集中支付方式 12
2.3基本理论 13
2.3.1公共财政理论 13
2.3.2委托-代理理论 13
2.3.3公共选择理论 14
第3章J县国库集中支付制度改革现状及取得的成效 16
3.1J县国库集中支付制度改革发展历程 16
3.2J县国库集中支付制度改革内容 17
3.2.1建立完善国库单一账户体系 17
3.2.2规范收入缴纳程序 17
3.2.3规范支出拨付程序 18
3.2.4建立动态监控体系 19
3.2.5改革预算单位会计核算方式 20
3.2.6推行公务卡制度改革 20
3.3J县国库集中支付制度改革的特点 20
3.3.1保持预算单位“三权不变” 20
3.3.2先行试点,稳步推进 21
3.3.3加强部门协作 21
3.3.4推广使用公务卡,完善国库集中支付结算方式 22
3.4J县国库集中支付制度改革取得的成果 22
3.4.1建立了规范的资金收付程序 22
3.4.2提高了预算执行信息的透明度 23
3.4.3提高了财政资金运行与使用效率 23
3.4.4实现预算执行过程动态的监控 24
3.4.5完善国库集中支付结算的方式 24
第4章J县国库集中支付制度改革存在的问题及原因 25
4.1J县国库集中支付制度的问题表现 25
4.1.1国库集中支付程序不完善 25
4.1.2相关配套制度不健全 26
4.1.3银行账户混乱,缺少监管 28
4.1.4公务卡改革力度不够 28
4.2J县支付问题的原因分析 29
4.2.1局部利益与公共财政的矛盾 29
4.2.2相关法律法规不完善 30
4.2.3部门预算制约了国库集中支付制度的发展 30
4.2.4部分预算单位存在抵触情绪 31
第5章国内外国库集中支付制度的经验与启示 32
5.1西方国家国库集中支付制度模式 32
5.1.1美国的国库集中支付制度 32
5.1.2法国的国库集中支付制度 32
5.1.3英国的国库集中支付制度 33
5.2国内先进地区国库集中支付改革 34
5.2.1广东省番禹区国库集中支付制度改革 34
5.2.2泰安市泰山区国库集中支付制度改革 35
5.2.3唐山市路南区国库集中支付制度改革 35
5.3先进国家和国内地区国库集中支付制度的启示 36
第6章完善县级国库集中支付制度改革的对策建议 37
6.1完善规范国库集中支付程序 37
6.1.1简化国库集中支付程序 37
6.1.2提高直接支付比重 38
6.1.3完善监管机制 38
6.2建立健全相关制度体系 39
6.2.1细化部门预算编制,深化部门预算改革 39
6.2.2积极完善公务卡制度 40
6.2.3将预算外资金全部纳入预算 40
6.3完善其他实施条件 41
6.3.1大力完善财政业务应用系统 41
6.3.2加强财务人员的培训 41
第7章结论 43
参考文献 44
致谢 48
 
 
 
第1章绪论
1.1研究背景及意义
早期的财政国库集中支付制度,是建立在多重账户基础上的分散支付的支付制度。由财政部门根据各预算部门提报的预算指标,将资金拨付给预算单位,各预算单位在根据实际需求进行资金支付。在此过程中,除少量专户外,预算单位自行开设银行账户,根据需要自由支付。我国的经济社会在不断的发展,新的需求伴随着发展应运而生,传统的国库分散支付制度逐渐不适应形势发展要求,出现了许多问题,主要表现在:一是一般情况下,预算单位都设立多个账户,财政资金下拨后被分散转入各账户,导致资金监管难度增大,无法掌握资金使用支出情况,资金截留、挪用问题频发;二是财政部门拨付资金给预算单位后,无法有效监管资金使用,导致资金年末滞留问题严重,资金使用效率低下,也不能保证资金专款专用[1];三是在传统封闭的财政资金支付的制度下,财政资金分散于预算单位,而各部门单位之间信息不共享,又缺乏沟通在加上财政预算编制没有结合部门实际需要,导致财政部门无法对资金进行统筹安排。
为解决这些问题,提高财政资金使用效率,必须要建立一套适合中国的国库集中支付制度,并开设国库单一账户来统一进行资金支付。在此种制度下,财政国库对资金通过拨付-使用-清算等掌握资金动态,达到保障资金的高效及时性。我国为了做好国库集中支付改革,在2001年,发布并实施了《财政国库管理制度改革试点方案》,标志着全国的国库支付改革已悄然来临[2],我国的财政资金管理进入了新时代。山东省也于2002年开始启动省级国库集中支付改革试点,然后由省级开始逐步在全省各地市和县市区推行。
J县隶属于济宁市,是济宁市辖县。J县开始国库集中支付制度改革时间较晚,2011年才开始进行。通过几年来的摸索改革,J县国库集中支付制度改革取得了一定成效,对财政资金的统一监督管理和收支状况有了很大改观,财政资金使用效率也提高很多。但是在运行实施过程中也发现一些问题,J县的国库集中支付制度需要进行继续完善,主要有:部门预算过粗,不够准确,影响了财政预算的准确性;政府收支分类不够细致;财务应用系统不够完善;财务人员素质不高;直接支付占国库集中支付比例偏低,公务卡使用推广受限等等,影响了国库集中支付制度在J县的改革效果,这要求国库集中支付制度改革需要继续深化。
因此,本文以J县为例,通过对J县国库集中支付制度改革的现状、取得成效、存在问题及原因进行深入分析研究的基础上,通过理论分析与实践研究相结合,能对J县国库集中支付制度进行更加深入的分析,能够提出J县国库此项改革的对策建议,能对J县财政国库管理起到推动作用。本文也希望对J县的国库集中支付制度问题的研究,总结经验教训,提出有效的改进方法,为其他地区推行国库集中支付制度提供借鉴,这也是本文研究的价值之所在。
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
国外对国库集中支付制度研究起步早于我们近半个世纪,早在上世纪40年代,美国、英国等西方发达已开始实施国库集中支付,此后巴西、意大利、挪威等国家也逐步开始了国库集中支付制度的改革。许多国外的专家与学者也对国库集中支付制度进行了深入研究,提出了许多理论观点。
(1)国库集中支付管理内容方面,Allan和Hashim(1994)对乌克兰、匈牙利等欧洲和中亚地区处于经济转型期国家进行研究,提出应用先进信息技术建立自动化国库管理系统,建立现代财政国库管理制度[1]。Pradhan和Campos(1997)提出了国库管理绩效评价概念,提出了财政管理责任原则,认为应确立财政国库改革在公共改革中的地位[2]。Jean Tirole和Mathias Dewatripont(2002)从银行角度出发,对银行监管在财政国库管理中的作用进行研究,有利于加强财政国库监管[3]。
(2)国库集中支付改革作用方面,J. Pallot和Boston John(1997)从政府财政管理绩效角度出发,分析了国库集中支付管理的意义,指出政府需要加强对财政国库集中支付的管理,将大大有利于财政资金使用效率的提高,以及提高财政资金保障[4]。Dermis Mueller(2002)认为,传统的国库管理由于中间环节繁琐、涉及的利益方较多,从而造成了资金使用效率较低,因此如果要降低相关资金成本,更好提高资金的使用效率,就必须减少中间环节,实行国库资金集中管理支付[1]。卡尔多、琼•罗宾逊等后凯恩斯主义学派代表人物从公共经济学角度对国库支付管理改革对经济的影响进行了研究,认为改变政府支出对国家经济活动影响较大。
另外国外学者还对国库管理改革的透明性进展开了研究,提出通过实施国库管理改革,不仅有利于提高资金使用效率,而且还能增加资金流转的透明度和财政预算。Milesi Ferrety(2000)对透明度对政府财政状况的影响进行了分析,认为如果政府财政的透明度提高,并加大公众对财政预算的监管力度,有利于增加因伪造账目而被公众发现的可能性,便于公众对政府财政预算支出进行监督[2]。D. Healed(2003)从两个角度即“乐观主义”和“悲观主义”,分析了财政的透明度和资金效率之间的关系,得出透明度对资金效率的正面影响总是会超过负面影响[3]。
综上所述,国外的国库集中支付制度具有一定的共同点:一是都设立专门的国库集中支付管理机构,对财政资金进行统一管理规范;二是都设置了国库单一账户,对资金流转运作进行全面监督管理,并通过国库单一账户将资金拨付给商品和服务供应商;三是都设立专门的监督机构,对国库集中支付进行监督管理,确保支付流程合法合规;四是在现代化信息网络系统的基础上,建立了日渐完备的国库集中支付系统;五是建立了完善的法治约束机制,对各部门应承担的责任加以明确,确保资金运行安全。
1.2.2 国内研究现状
国内对现代国库管理的研究开始较晚,基本上开始于上世纪90年代。2001年国家开始进行国库管理改革试点,国库集中支付制度改革中出现的问题成为研究的热点,出现了许多相关文献资料,对国库集中支付管理理论是很好的补充。
(1)对国库集中支付改革必要性的研究
王雍君(2003)对我国国库支付改革的过程进行了分析,认为我国的国库支付经历了从分散到集中的过程。他指出国库支付管理的适度集中思想,既要实现国库核心功能的集中化,又不能过于集中,要注意避免极端集中,要适当平衡,建立制衡性的制度安排[1]。张天强,杜江龙(2005)认为,随着我国财政收入的不断好转,我国财政收支出现不平衡状况,财政收入增长较快而财政支出比重较低,财政资金使用效率不高。因此,要建立一套适应当前的国库集中支付管理模式,不但现代财政管理体制的要求,而且能提高财政资金支出效率。因此,应积极推行国库集中支付制度改革[2]。张亮(2010)认为,随着经济发展和公共财政体制的不断完善,传统的国库分散支付方式已不符合新时期财政资金管理的要求。所以需要继续进行财政统一支付制度的改革,既符合当前财政体制改革的要求,又提高了财政资金管理的有效性[3]。奚利新,王万祥(2015)认为,现代国库管理制度包括三部分:国库现金管理制度、政府采购制度和国库集中收付制度,其中国库集中支付制度是核心。我国的国库集中支付制度存在一些问题,如多层次、多环节支付现象突出,集中支付资金比例偏低,公务卡推行不顺等,因此需要进行国库集中支付制度改革[4]。沈喜红,张倩(2016)分析了2014年以来我国此制度的改革情况,对我国国库集中支付改革的必要性进行了阐述,并对国库集中支付中工程建设资金、社保基金和专项资金拨付的具体做法进行了研究[5]。
(2)对国库集中支付和会计集中核算的融合问题的研究
孙国华(2010)认为,为避免传统的会计分散核算制度和分散支付下出现的问题,必须加强“两集中”的融合(国库集中支付和会计集中核算的融合),将会计集中核算融合入国库集中支付,这就需要进行国库集中支付制度改革[6]。博闻(2011)认为,国库集中支付改革在一段时间内建议采取国库集中支付与会计集中核算并存方式,不能一刀切,实现逐渐过渡,以加快国库支付改革进度,降低改革成本[7]。陈志娟(2011)认为国库集中支付与会计集中核算的出发点不同,二者各有需要解决的问题。国库集中支付首先要化解多重账户拨付资金,造成资金经多个环节流动出现的资金拨付混乱问题;会计集中核算主要解决会计信息失真、会计核算过程中的隐患等问题。但是二者的最终目标又是一致的,因此二者必须有机结合起来,以实现对财政资金的全程动态监管[8]。赖灿华,连海燕(2013)认为,通过实施“两集中”的融合,为国库集中支付改革带来了机遇,有利于提高资金使用效率,节约资金成本,有利于资金使用的透明度[1]。张安莲(2014)认为,由于国库集中支付与会计集中核算的工作对象一致、组织形式相同、最终目标一致,因此二者的融合没有问题。通过会计集中核算制度,提高了国库集中支付监管水平,能实现资金的全程监管,使财政资金拨付更加安全有效[2]。刘卫红(2015)对当前国库集中制度制度下机关事业单位会计核算进行了分析,指出机关事业单位会计核算应改变内容方式,健全会计报表制度,完善管理制度,提高会计核算水平[3]。李智伟(2016)对国库集中支付在事业单位会计核算中的作用进行了分析,分析其中存在的问题并提出了相应的措施建议,从而提高事业单位会计核算的效率[4]。
(3)对国库集中支付运作体系的研究
曲红(2005)提出了我国国库集中支付制度改革过程中存在的问题,她认为国库集中支付改革带来了对预算单位以前财务管理的一些影响,应采取措施完善国库集中支付制度体系[5]。韩玲(2009)分析了中央部门的国库集中支付制度的有关改革情况,认为国库集中支付制度改革在一定意义上有利于对预算单位资金使用情况与财政部门的监管。但是在当前部分法律法规不完善的情况下,传统支付方式的不足并没有被国库集中支付完全消除,采用国库集中支付仍存在一定风险,因此政府部门应采取对应措施弥补国库集中支付制度的不足[6]。何苗(2011)认为,实施国库集中支付制度,能够归拢闲散资金与国库,增加国库库存资金;能够更好的监管资金使用分配情况;能够实现国家对财政资金的统一调配,从而更好发挥财政资金的使用效率和效益[7]。汪仁正(2013)认为,实施国库集中支付制度改革,不能不分重点,一蹴而就,而应该查找其规律性与弱点难点,从薄弱环节开始,逐步进行改革,及时发现问题解决问题。同时在改革过程中要加强监督管理,实现国库资金的合理使用[8]。蒋伟红(2014)认为国库集中支付制度改革中会从制度和实践两方面遇到问题,提出应加强动态监控,不断改进完善动态监控体系,从而推动国库集中支付制度的改革[9]。冀慧峰(2015)指出,要加强对基层预算单位国库集中支付改革中遇到的问题的分析,主要有资金归垫和结余资金使用两方面的问题。结合预算单位实际,他提出应采取的措施,应简化归垫资金的使用和审核过程,减少财务人员工作量,实现基层预算单位的正常运转;同时要加强对结余资金的后续使用问题加以明确,保证结余资金能够合理应用[10]。曹翠(2015)认为,政府财政资金的使用效率和效益的提高,对于地方经济发展有很大的促进作用。政府部门应加大财政资金使用透明度和对有关部门资金使用情况的绩效考核,主动邀请公众监督,从而提高财政资金使用效率和部门办事效率,也改善了政府行政管理水平[1]。
(4)对国库集中支付制度改革存在的问题及措施研究
徐春武(2005)认为,国库集中支付制度在改革中涉及的面广,涉及到方方面面的利益,影响力很大,因此在推行过程中会遇到一些问题,如体制问题、业务操作问题、思想观念问题、银行问题等等。因此,应采取有效措施加大国库集中支付改革力度,不断深化改革[2]。汪昌勇(2006)认为,由于我国国库集中支付制度开展时间不长,未形成统一的运行模式,各地做法和工作方式各异。他建提出了建立统一国库集中支付平台的建议,以便满足解决由于不同银行间造成国库集中支付业务不衔接的需要,同时还要建立有效的内部监督机制,保证资金安全[3]。张馨(2009)认为,当前我国国库集中支付制度还存在一定问题和缺陷,如公共财政制度存在非公共性因素、社会公众对财政资金缺乏监督、一些法律法规不完善等,都会影响国库集中支付制度的效果[4]。张志军(2012)指出,在改革中, 对直接支付和授权支付划分并不十分明确,导致预算单位在实施操作中直接支付项目较少,比重较小,而授权支付项目较多,比重偏大,这样导致许多财政资金授权支付后,财政部门无法对其进行有效监管[5]。刘书振(2014)提出,公务卡制度的推进缓慢导致国库集中支付制度的继续深化产生一定问题。他以河北省馆陶县为例,通过分析公务卡在该县实施情况,分析了当前国库集中支付制度改革中存在的问题[6]。商淼,董彩玲(2015)以山东省莒县为例,指出当前国库集中支付制度改革存在缺乏政策支持、特设专户使用不规范、相关配套制度滞后等问题,因此应修订《预算法》及相关制度,深化部门预算改革,开展国库现金管理实现保值增值,建立财税库银横向联网系统,以深化国库集中支付制度改革[7]。刘巧玲(2016)认为,在法律法规建设、信息化系统建设等方面,还存在一些不足。另外,由于制度本身的性质,也就必然存在资金在流转过程中的一些问题。根据这些问题及问题出现的原因,提出深化县级国库集中支付改革工作的对策[8]。
由上可见,国内对国库集中支付改革的研究较多,有对国库支付制度方面的理论研究,也有联系实际对我国个别地区的改革情况进行分析。然而多数研究仅是从某一方面或者某个问题进行研究,缺乏对国库集中支付制度改革的综合性研究,理论与实践相结合的研究也有所不足。
1.3 研究的思路和方法
1.3.1 研究思路
本文首先对国库集中支付的基本理论、概念等进行分析,为论文研究提供理论支持;然后,以山东省J县为例,通过对J县改革的过程、成效、问题、原因分析;最后,结合国内外国库集中支付制度改革的经验,得出J县国库集中支付改革的对策建议。论文技术路线如图1-1。
 
图1-1论文技术路线图
1.3.2 研究方法
本篇论文采取的研究方法如下:
(1)文献研究法。通过阅读查看书籍、网络、报刊杂志以及国库集中支付改革的文献资料,并对国内外学术界有关的研究内容和成果进行较为全面的了解,以在此基础上对问题进行研究。
(2)定量研究法。在论文写作过程中,与支付中心、预算单位人员通过座谈、调研等方式,多收集统计数据,为论文做支撑。
(3)比较分析法。对发达国家国库集中支付先进经验进行比较分析,总结其相同点和经验启示,为J县的国库集中支付改革提供借鉴。
1.4 研究内容和创新之处
1.4.1 研究内容
本文以山东省J县为例,在对国库集中支付制度相关理论进行总结阐述的基础上,从基层财政特点和改革背景出发,对其改革的现状及改革的作用进行深层分析,把县级国库集中支付制度改革中出现的问题和问题产生的原因找出来,从而进一步得出推动县级国库集中支付改革的对策建议。本文主要分为以下几章:
第一章主要介绍了论文研究背景及意义、国内外研究现状、研究内容与方法等。
第二章定义国库集中支付的概念理论,如公共财政理论、委托-代理理论、公共选择理论等进行阐述,为论文写作提供理论基础。
第三章J县国库集中支付改革现状及取得的成效。通过资料收集和调查研究,对J县国库集中支付改革的内容、特点及取得的成效。
第四章J县国库集中支付改革过程中的问题和原因。指出了J县国库集中支付改革中出现的问题,主要有预算改革滞后,存在预算外资金,公务卡制度不完善,在支付过程中存在支付程序复杂、直接支付比重偏低、支付过程监管不够等问题。并分析了问题产生的原因,主要有部门利益与公共财政的矛盾、相关法律法规不完善、部门预算不能满足国库集中支付制度要求等等。
第五章国内外发达国家的经验及借鉴。主要分析了美国、法国、英国等国外发达国家及国内广东省番禹区、唐山市路南区、泰安市泰山区等国内地区的国库改革,并把他们的经验进行总结,得出启示。
第六章如何进一步完善与改变J县国库支付改革的程序和现状。对现有存在的问题,提出对策建议,从完善财务应用系统、规范国库集中支付程序、建立健全相关制度体系等其他方面进行,从而更好的推进国库集中收付制度改革。
第七章结论与展望。对全文进行简要总结归纳,并提出论文不足和以后研究方向。
1.4.2 创新之处
对于国库集中支付制度的研究,很少以一个县级单位为国库集中支付制度的研究对象。本文恰恰从一个基层参与国库制度改革的角度进行分析,以山东省J县为例,紧密结合自身的工作,对J县国库改革情况进行研究,以便能为我国尚未开始或已开始进行国库集中支付制度改革的其他县市区提供一定的可行性建议。 
第2章国库集中支付相关概念与基本理论
    我国自2002年开开展国库集中支付制度改革以来,许多专家学者对国库集中支付相关概念从不同角度进行研究。本文通过汇总分析国库集中支付制度概念,分析国库集中支付相关理论,为论文研究提供理论基础。
2.1相关概念界定
2.1.1国库集中支付的概念
不同的学者考虑角度不同,对于国库集中支付的概念理解也不同。许多专家学者对国库集中支付进行了定义解释。综合起来,国库集中支付是指财政部门将财政资金统一收集到国库支付中心进行统一管理,再根据预算单位的申请,由国库支付中心进行拨付的过程。财政部门和预算单位在代理银行设立单一账户,进行资金往来和管理[1]。
在当前信息时代下,预算提报、资金申请和拨付等过程均通过网络信息平台进行,也就是说,财政资金支付都通过国库集中支付系统完成。因此,国库集中支付制度是对传统的国库分散支付制度的改革,摈弃传统的财政资金分散支付方式,通过建立国库集中支付平台进行支付。通过国库集中支付,对财政资金支付进行全程监管,有利于保证资金使用效率,增强资金安全性。国库集中支付分财政直接支付和财政授权支付。
2.1.2国库单一账户概念
指财政部门在银行开设财政单一账户进行资金管理。当前我国各级财政部门均在中国人民银行开设专款账户。国库集中支付制度改革后,各部门资金收支使用均由财政部门审批并使用单一账户完成支付。
国库单一账户由五类账户组成:国库单一账户、财政零余额账户、预算单位零余额账户、预算外资金财政专户和特设专户。各类账户功能不同,作用不同,如图2-1所示。
 
图2-1国库单一账户的五类账户
2.1.3财政直接支付
 
2.1.4财政授权支付
财政授权支付是国库集中支付的另一种方式,是指财政部门下拨资金后,由预算单位开具支付令,向代理银行提出授权,由代理银行将资金付给收款人的一种支付方式。授权支付一般通过特殊性资金专户以支票形式进行支付。除需要直接支付的资金外,其余资金支付都通过财政授权支付[1]。
2.2国库集中支付的基本内容
2.2.1国库单一账户体系的构成
一般情况下,国库单一账户体系由五类账户构成:国库单一账户、财政零余额账户、预算单位零余额账户、预算外资金财政专户和特设专户,如图2-2。
 
图2-2国库单一账户体系
2.2.2国库两种集中支付方式
 
(1)财政直接支付方式。
(2)财政授权支付方式。
 
2.3基本理论
2.3.1公共财政理论
公共财政理论最早由英国经济学家亚当•斯密系统提出,他从市场缺陷所引发的社会公共利益缺失角度分析政府财政。公共财政理论认为,公共财政是从政府公共资源调配和公共物品提供、调整收入分配等方面进行描述,主要用于弥补市场失灵和市场缺陷。国库集中支付制度是公共财政管理的重要工具,而公共财政理论对国库支付改革具有重要的指导意义。
(1)实行国库集中支付制度体现了公共财政利益的一致性。公共财政强调整体利益与局部利益、长远利益与短期利益的结合,以公共利益为基础。这就要求政府合理安排财政资金,以公众整体利益和长远利益为出发点,对财政资金使用进行合理安排。通过实施国库集中支付制度,将有限的财政资金集中起来进行统一合理安排使用,从而提高资金使用效率。
(2)体现了公共财政的主体性。一般来说,公共财政的主体为各级政府。为保证政府公共支出,政府将有限的财力集中起来进行统一调配,实现公共财政。通过国库集中支付制度,将原来分散的财政资金拨付归国库统一拨付,这样国库成为财政资金的唯一主体,体现了公共财政的主体性。
(3)体现了财权与事权的一致性。将财权和事权统一起来,有利于规范财政支付,通过实施国库集中支付制度,将财权与事权统一起来,实现财政资金的统一核算,有利于规范政府财政资金的分配[1]。
2.3.2委托-代理理论
委托代理理论由美国经济学家波利和米恩斯于上世纪30年代联合提出。该理论主要研究经济活动中各种委托代理关系。而委托代理关系主要由于双方所处环境不同从而导致双方掌握信息不对等而产生。因此委托代理理论是建立在非对称信息博弈论基础之上,主要是由于市场经济环境中信息不对称问题。信息不对称主要有两种含义:一是内容信息不对称,二是时间维度的不抵触。在国库集中支付制度的条件下,政府、财政部门、预算单位与代理银行之间均存在委托代理关系,因此,各主体之间存在普遍的监督代理关系,信息不对称也普遍存在。
(1)财政部门与预算单位之间的委托代理关系。一般来说,预算单位向财政部门提交预算计划,财政部门按计划拨付资金。预算单位按要求进行资金支出,从而在二者之间形成委托代理关系。如果在实际操作中,财政部门缺乏对预算资金使用情况的监管,可能造成资金挪用、占用问题。因此,通过国库集中支付制度,采取零余额账户方式管控资金,加强监控,确保财政资金不脱离于监管之外。 
(2)财政部门与代理银行之间的委托代理关系。国库集中支付制度实施后,财政部门与代理银行之间的业务增加。财政资金的收支拨付、对账、清算等业务都需要通过代理银行进行,因此,财政部门与银行之间形成了典型的委托代理关系。财政部门成为银行的客户,代理银行的效率在一定程度上也影响财政资金的效率。
(3)预算单位与代理银行之间的委托代理关系。在国库集中支付制度下,各预算单位要在所选择的代理银行设立零余额账户,并把用款额度科目设定好。预算单位在收到财政部门拨付的资金时,必须通过代理银行打入专用账户入账。在授权支付下,预算单位签发支付令给代理银行,由代理银行进行资金支付。这样在预算单位与代理银行形成委托代理关系。双方要互相沟通,做好合作,保证资金及时支付[1]。
2.3.3公共选择理论
公共选择理论最早萌芽于上世纪40年代,到六七十年代逐渐成熟,形成完善的理论体系。美国经济学家布坎南是其主要代表。公共选择理论以“经济人”假说为基恩行为假设,主要研究对象是公共选择问题,提出了“政府失灵”的基本结论并提出了矫正政府失灵的理论。公共选择理论的主要观点是:(1)其适用对象为非市场主体或政府公共主体,从经济学的交易本质出发,用投票选择机制进行分析。(2)以“经济人”基本假设为原则,以个人效用最大化为基础,将政治决策和财政理论结合起来,提出“政府以追求自身利益最大化为首要目标,实行民主必将导致政府失灵”等结论。(3)公共选择理论主要解决政府公共服务供应问题,研究核心是公共产品决策问题,如何使大多数人的公共利益得到保障。(4)公共选择理论认为政府在公共决策过程中存在先天缺陷,容易导致政府干预经济的失灵现象。
公共选择理论对于国库集中支付改革具有重要的指导借鉴意义:(1)国库集中支付改革能减轻部门追求最大利益的问题。公共选择理论指出,政府进行决策时,受自身利益的驱使,会制定有利于自身的决策,追求自身收入和支出最大化,这样反过来有可能损害公共利益。在实行国库集中支付制度以后,政府各部门资金必须收缴国库,不再自行管理,这样能有效禁止不合理收费现象。(2)在我国,国库集中支付制度本身也存在矛盾,各级政府之间、政府各部门之间都存在一定程度的利益冲突。政府在制定有关公共决策时,要权衡考虑到各方面的利益。(3)国库集中支付制度改革,能在一定程度上解决“政府失灵”问题。更重要的是公共选择理论提出的政府决策“政府失灵”问题,对于推进国库集中支付制度改革具有一定的理论指导意义。国库在财政资金全部收缴后进行统一支付,必然有部分部门的不合理财政资金收支会得到抑制,能保证财政资金的合理使用[1]。 
第3章J县国库集中支付制度改革现状及取得的成效
J县位于山东省西南部, 济宁市管辖,总面积973平方千米,总人口87万人。辖15个镇。2015年,J县实现地区生产总值250.8亿元,增长9%;一般公共预算收入完成15.4亿元,增长11.3%;全社会固定资产投资达到199.5亿元,增长16.4%;城镇居民人均可支配收入达到2.5万元,增长7.5%;农民人均纯收入达到1.3万元,增长9.5%[1]。
3.1J县国库集中支付制度改革发展历程
国库集中支付制度是属于国际通行的国库集中收付制度的组成部分,2001年3月16日,国务院批准了财政部的《财政国库管理制度改革方案》(财库〔2001〕24号),对地方各级推行国库集中收付制度改革提出了明确的要求,确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的基础地位。2011年12月8日,财政部又下发了《关于进一步推进地方国库集中收付制度改革的指导意见》,对地方国库集中收付制度改革提出了明确的时间要求,要求从省到乡镇各级预算单位,在2012年底前都要进行国库集中支付制度改革。
J县于2011年8月开始实行国库集中支付制度改革,主要经历了以下几个阶段:
(1)试点阶段
2011年8月,J县首先在县直党政机关事业单位启动国库集中支付制度。J县财政部门本着“先试点、后推广,边试点、边规范”的原则,首先选取了建设局、交通局、民政局等20个部门单位作为试点,采取“积极开展、稳步推进”的方针推行国库集中支付制度改革,初步建立了国库单一账户体系。改革实施前三个月, 20个试点单位通过支付系统累计下达预算指标4457.1万元,支付806笔,清算资金3546.6万元,沉淀国库资金910.5万元,占下达总指标的20.4%。
(2)全面推行阶段
2012年10月济宁市提出,“全市所有县市区都要在2012年12月底之前全部推行实施国库集中支付制度改革,要将国库集中支付制度改革覆盖到所属全部预算单位。将公共财政预算资金、政府性基金预算资金、国有资本经营预算资金全部纳入国库集中支付范围,并全面推进会计集中核算向国库集中支付制度转轨。有条件的县市区要积极探索乡镇级国库集中支付改革。”因此,J县在前期国库集中支付制度改革试点基础上,于2013年1月在县直党政机关事业单位一方面全面取消会计集中核算模式,另一方面全面实施国库集中支付制度,公务卡制度改革也同步深入推行。
3.2J县国库集中支付制度改革内容
J县国库集中支付改革于2011年开始启动,在前期试点的基础上,2012年10月,J县颁布实施了《关于深化县级国库集中支付制度改革实施方案》,在全县范围内全面实施国库集中支付制度改革。当前J县纳入国库集中支付系统的一二级行政事业单位共158个,预算单位零余额账户114个,财政零余额账户6个,代理银行6家,预算内资金清算银行1个、清算账户1个。预算外和代管资金清算银行6个、清算账户12个,特设专户2个。具体来说,J县国库集中支付制度改革主要由以下几个方面。
3.2.1建立完善国库单一账户体系
国库单一账户体系包括:财政国库管理机构在县人行开设的国库单一账户,用于资金清算;在县代理银行开设零余额账户,用于直接拨付财政资金;预算单位在代理银行开设零余额账户,用于授权拨付财政资金;财政国库管理机构在代理银行开设的财政专户,用于资金清算;财政国库管理机构在代理银行开设的代管资金账户,用于缴拨预算单位实体结余资金、往来款、上级部门拨付资金等。
3.2.2规范收入缴纳程序
财政资金收入入库直接缴库和集中汇缴两种方式。 其中直接缴库的收入,分直接缴库的税收收入和其他收入。对于税收收入由纳税申报人提出申请,经税务机关审核后,由纳税人直接缴入国库;另外其他收入也要由征收机关汇总后缴入国库。
3.2.3规范支出拨付程序
国库支付中心对不同类型的支出,分别实行不同的支付方式。
(1)J县财政直接支付范围包括五大类:工资支出、货物和服务采购支出、工程采购支出、债务还本支出和债务利息支出、其他能确定支付对象、具有特定用途的指出。J县规定,对于预算单位申请的超过5万的资金支付,经财政部门审批后,将资金直接支付给供应商。
财政直接支付程序为:预算单位向财政部门提出直接支付申请;其次财政部门对申请进行审核。经审核无问题后向地理银行开具支付令;再次,代理银行根据支付令及时将资金划入收款人账户,并与清算银行(办理国库单一账户清算业务的人民银行和代理非税收入等财政专户清算业务的商业银行)进行资金清算。
 
图3-1财政直接支付流程示意图
(2)J县财政授权支付范围包括四大类:工程采购支出、其他零星支出、货物和服务采购支出、县财政部门批准的其他支出。
财政授权支付程序:由预算单位向财政部门提出授权支付申请,国库将授权支付凭证交代理银行,代理银行付款、打印清算划款凭证给清算银行、清算银行清算。
 
图3-2财政授权支付流程图
J县2012-2015年国库集中支付中财政直接支付和授权支付情况如表3-1。从表3-1可以看出,J县国库集中支付规模不断扩大,其中直接支付增长快于授权支付,直接支付比重逐渐增长而授权支付比例逐渐下降,反映出J县财政支付质量不断改善。
表3-1J县2012-2015年财政直接支付和授权支付情况
年份 直接支付金额(亿元) 占比(%) 授权支付金额(亿元) 占比(%)
2012年 9.13 44.9% 11.17 55.1%
2013年 16.4 68.4% 7.6 31.6%
2014年 23.1 71.5% 9.2 28.5%
2015年 33.7 74.3% 11.67 25.7%
3.2.4建立动态监控体系
预算执行动态监控是以国库集中支付制度为基础,利用现代信息技术加强财政资金使用监督、强化预算执行控制的新型财政监控模式。财政部、省财政厅、市财政局要求2012年底前,县级财政部门要建立高效的动态监控体系。J县财政部门依托先进的网络技术手段,通过动态监控系统,对每笔财政制度资金进行全程监控。对于监控中发现的不合规支付资金,由系统及时预警并根据实际进行拒付。因此通过建立动态监控体系,将原先的事后监督改为事前、事中监督。确保财政资金支付的安全性。
3.2.5改革预算单位会计核算方式
将会计核算职能移交给预算单位实施,同时撤销预算单位实体资金账户,只开设零余额账户。财政国库管理机构代管账户管理的资金全部纳入国库集中管理。对其他已实行国库集中支付但仍存在实体资金账户的预算单位,也随本次改革在年底前全部撤销实体资金账户,将资金统一纳入国库集中支付管理。
3.2.6推行公务卡制度改革
国务院明确提出“2012年底前,各级政府及所属预算单位全面推行公务卡结算制度改革”,财政部要求各级财政部门要大力推进公务卡改革步伐,加强监督力度,严格控制现金适用范围和数量,在实现改革全覆盖的基础上不断提高公务消费刷卡率,要结合自身实际,对具备刷公务卡条件的公务支出,必须使用公务卡消费。J县于2012年10月实施了《关于推行预算单位公务卡改革的意见》,规定于2013年1月开始在县级预算单位全面推行公务卡改革,减少预算单位现金支付结算,加强财政财务监督。
3.3J县国库集中支付制度改革的特点
3.3.1保持预算单位“三权不变”
J县在进行改革时,继续保持预算单位的资金所有权、使用权和财务核算权等相关权利不变。如预算单位自己编制预算;预算批准后,用款计划、资金支付时间等仍由预算单位决定;资金收付仍由预算单位实施等。财政部门的职责,是按照各预算单位提报的资金预算编制总体预算报告,对各单位资金收付进行监督管理,不代替各单位执行预算。通过实行预算单位主体地位不变,“三权”不变,各主体之间责任明确,各司其职,预算单位也容易接受,有利于改革的顺利推行。
 
3.3.2先行试点,稳步推进
相对而言,国库集中支付制度改革是一项艰苦的工作,内容复杂,难度较大。各个主体、各部门都比较陌生。为做好这一工作,J县首先选取了建设局、交通局、民政局等20个部门单位作为试点,采取积极开展、稳步推进的方式推行国库集中支付制度改革。将所有财政资金,包括各预算单位的上级拨付资金、本级收入资金等,全部纳入到国库统一管理,建立起完整的国库单一账户体系,进行财政资金的集中管理。通过试点,发现还存在一些问题,如国库集中支付系统平台不好用,经常出问题;预算编制过细,执行起来难度大等问题,通过分析出现的问题,并积极采取措施解决,逐渐积累经验,然后在其余单位中开始推行以点带面,在J县所有预算部门单位中开展国库集中支付改革。以J县2011-2015年财政收支和结余库款情况(表3-2)可以看出,实施国库集中支付制度改革后,J县国库结余库款增幅明显高于国库资金结余,国库集中支付制度改革效果明显。
表3-2J县2011-2015年财政收支和结余库款情况
收入(亿元) 支出(亿元) 收支结余 结余库款
2011年 7.68 15.6 -7.92 3.4
2012年 10.02 20.3 -10.28 6.1
2013年 12.4 24 -11.6 10.4
2014年 16.7 32.3 -15.6 15.7
2015年 22.6 45.37 -22.77 21.4
3.3.3加强部门协作
为保证国库集中支付制度改革的顺利推进,J县成立清理小组,由财政局、审计局、人民银行等单位组成,对各预算部门单位在银行开立的银行账户进行清查处理。首先,清理小组对各预算单位现有账户进行核查,确定预算单位以前是否设立其他银行账户和小金库。其次,清理小组采取预约上门方式,到各部门单位收集材料,开具转账支票清理资金,并安装系统进行讲解,以加快国库集中支付改革进程。到2012年,J县共清理银行账户35个,清理资金2215.4万元。清算小组将这些资金全部纳入国库管理。
3.3.4推广使用公务卡,完善国库集中支付结算方式
推广使用公务卡计算,是国家为减少预算单位的现金支付,完善国库集中支付结算方式的一项有效措施。J县从2012年9月开始推行公务卡结算。首先向各预算部门负责人和财务人员宣传公务卡推广的意义,并与开卡银行做好沟通,进行公务卡的办理及使用。商业银行为各预算单单位公务人员及时办理公务卡,指导其及时开卡并进行刷卡还款。到2015年底,J县已办理激活公务卡1675张,公务卡结算在公务活动支出中所占比重越来越大。通过推广使用公务卡,完善了国库集中支付结算方式,在一定程度上规范了预算单位公务人员的资金使用。
3.4J县国库集中支付制度改革取得的成果
J县国库集中支付改革开始于2011年,目前J县纳入国库集中支付系统的一二级行政事业单位共158个,预算单位零余额账户114个,财政零余额账户6个,代理银行6家,预算内资金清算银行1个、清算账户1个。预算外和代管资金清算银行6个、清算账户12个,特设专户2个。到2015年底,J县国库集中支付制度已实施4年多,在全县158家预算单位中实施。实施4年来,J县预算执行管理水平和资金安全水平大大提高,资金运行效率有了很大改善。2012年J县国库集中支付共支出资金20.3亿元,其中直接支付1415笔,共9.13亿元,授权支付4075笔,11.17亿元。到2015年,J县国库集中支付共支出资金45.37亿元,其中直接支付6724笔,共33.7亿元,授权支付2625笔,11.67亿元。财政直接支付比例大幅增加。
3.4.1建立了规范的资金收付程序
通过改革,J县将各预算单位所有财政资金全部纳入国库统一管理,建立国库单一账户体系,将原来的资金分散支付、各预算单位重复设立银行账户局面变为资金集中支付,各预算单位设立单一账户。这样减少了财政资金支付环节,规范了国库财政资金收付程序。截至2015年底,J县共清理账户135个,清理资金4134.5万元。通过清理账户,节约了资金运行成本,提高了闲置资金利用率。
3.4.2提高了预算执行信息的透明度
国库集中支付制度改革之前,许多财政资金支付随意性大,没有经过预算审批,财政资金以拨代支,且通过纸质报表报送,信息透明度低。改革后,财政直接支付要通过财政部门审核,如果审核不通过就会拒绝支付。财政授权支付则通过预算执行信息反馈,如果不符合预算,则系统会报警提示,不同的预警级别用不同的颜色表示,如一级预警用红色表示,二级预警用蓝色表示。J县2015年一级预警支出项目中,单笔金额大于100万元的有5笔,资金总额1245万元;未按预算要求支出资金4笔,资金总额517万元;二级预警支出项目资金共计3805万元,其中不符合规定用途的资金1069万元,用项目资金提取现金964万元。通过国库集中支付制度,将管钱的、拨钱的和花钱的主体进行分离,三者互相约束,从制度和资金上防止财政资金被挪用和挤占现象,大大增强了财政部门对国库资金的监管力度,提高了预算执行的透明度,使社会公众能够更好的监督财政资金的使用情况。
3.4.3提高了财政资金运行与使用效率
国库集中支付改革前,财政资金运行使用效率较低。一方面,资金拨付要经过预算科、国库科、代理银行等多个部门和环节的层层审批才能拨付给收款人,资金流转时间太长;另一方面,由于各预算单位有多个银行账户,财政资金由预算单位自由支配,造成资金随意支付,很容易造成资金浪费和产生贪污腐败现象。通过国库集中支付,提高了资金审批和运行速度,减少了一些主观因素的干扰,缩短了支付时间。另外,国库集中支付改革后,财政资金全部收归国库管理,财政部门可根据实际情况合理分配调度沉淀资金,从而提高资金使用效率。如据J县财政部门统计,J县各预算单位尚未拨付的沉淀资金21356万元,其中预算内资金10622万元,预算外资金10734万元。对于当年度未拨付的沉淀资金,全部收归国库,由国库统一调配。
3.4.4实现预算执行过程动态的监控
改革后,财政部门实现对预算执行和资金流转的全过程动态监控,大大提高了资金安全,有效预防和惩治腐败。一是对预算编制的监控,预算单位必须合理估算单位用款计划,减少用款的随意性,有利于控制预算编制。二是对资金支付的动态控制,通过国库支付信息系统,能够随时监控到所有资金的支付信息及运行状态,且监控系统能够及时发现可能出现的违规操作进行预警;三是及时核查违规资金支付。国库集中支付中心人员发现资金违规收付问题时,迅速与预算单位核实,组织进行核查对账,发现问题及时纠正解决。J县2015年共发现35笔资金违规,资金总额854万元,由于各种原因得到拒付。如有的提供发票不是正规发票,本该通过政府采购的物品未通过政府采购等。这样通过动态监控,有利于杜绝违规行为和违规支出。
3.4.5完善国库集中支付结算的方式
J县实施国库集中支付改革后,通过大力推行公务卡结算制度改革,大大简化了财政资金支出管理,提高财政支出的透明度。目前已扩大到所有预算单位,能够用公务卡支出的财务活动,不允许使用现金结算。这样,进一步简化了资金支出管理程序,减少中间环节。而且通过使用公务卡结算,刷卡时间、地点、金额、用途等信息在财政管理系统上一目了然,既减少了现金的运用,又提高了财政支出透明度,保证了财政资金的规范化和有效性。 
第4章J县国库集中支付制度改革的问题及原因
4.1J县国库集中支付制度的问题表现
J县国库集中支付制度改革实施以来,虽然取得了一定成绩,但是还存在一定问题,影响了国库集中支付制度改革的效果。
4.1.1国库集中支付程序不完善
(1)支付程序复杂。J县国库支付改革虽然对支付流程进行了简化处理,但是相对来说程序还比较复杂。J县国库集中支付的程序为:首先财政局下达每月的预算指标,然后预算单位向财政局申请支付,由财政局国库科审批后方可进行支付。在支付时,预算单位要开具支票,详细录入收款人信息至零余额账户,然后再开具支付令向代理银行申请付款,代理银行收到支付令后向收款人打款,最后预算单位还需要与国库支付中心进行清算。整个过程环节多、过程长,资金拨付不及时。另外,财政部门有时存在资金拨付不及时现象,降低了资金支付效率。
(2)对支付过程监管程度不够。国库集中支付由于将财政资金收付统一管理,对资金流转过程进行全程监管,使资金安全程度大大提高,但是在此过程中仍然存在一定的风险。主要有:一是对零余额账户监管不够。虽国库集中支付规定,财政资金不得以任何形式转出至其他以同名开设的银行账户,但预算单位在实际管理中,由于受传统观念的影响,可能仍然使用原来习惯性支付方式,为方便操作,将预算资金全部从单位零余额账户转入单位原有账户,甚至从零余额账户中大量提现,造成预算资金脱离财政监管。而上级财政部门很难对此操作进行全面监管,导致财政资金监管存在一定风险。二是国库直接支付过程中存在的风险。在支付过程中,预算单位将收款人信息录入系统,由财政部门直接支付到收款人账户。在此过程中,财政部门无法核实收款人的真实性,也无法确定预算单位申请支付的资金是否合规,无法对资金支付的真实性进行监管。因此无法避免预算单位与收款人合谋通过提供虚假信息骗取财政资金问题。三是国库授权支付过程中存在的风险。在国库授权支付过程中,财政部门将资金拨付到预算部门银行账户,由预算部门再将资金通过代理银行支付给收款人。在此过程中,支付对象和金额由预算部门独自决定,财政部门缺乏对各个环节的监督,可能会出现预算部门进行资金挪用、挤占等情况。
(3)财政直接支付比重偏低。实施国库集中支付的目的是提高资金使用效率,因此应大力实施财政直接支付,增加直接支付比重。目前J县国库集中支付方式以直接支付为主。直接支付范围包括5大类:工资资产、货物和服务采购支出、债务还本支出和债务利息支出、其他能确定支付对象、具有特定用途的支出。其中工资支出是指纳入财政拨款范围的应由财政支付工资的支出项目;工程采购支出是指政府财政投资工程项目的资金支出;货物和服务采购支出是指列入《政府集中采购目录》的产品及服务支出项目。债务还本支出和债务利息支出是指政府对外借债或发行债券需要进行的债务本息支出。其他能确定支付对象、具有特定用途的支出是指用途明确的支付,如会议支付、培训支出、差旅支出及财政部门确定的应直接支付的其他项目[1]。
从J县2015年国库集中支付情况来看,全年J县财政直接支付总额约33.7亿元,直接支付占比月74.3%。但是J县财政直接支付大多集中在县直部门,存在结构性偏差。大量资金特别是县里拨付给镇街的资金,90%以上都是通过财政授权支付完成。这样导致财政直接支付比重偏低,容易导致财政资金失去监管与控制,资金支付和使用存在巨大风险,导致财政资金无法充分发挥效益。
4.1.2相关配套制度不健全
由于项目配置制度不完善,导致国库集中支付制度改革未达到预期效果,还存在很大的改进空间。
(1)存在预算外资金。长期以来我国财政资金存在预算内资金、预算外资金和制度外资金三类。其中预算外资金是指地方各级部门和社会组织,根据国家财政制度,在履行政府职能过程中自行收支的资金。预算外资金具有自主、分散的特征,对国家预算资金是很大的补充,但是严格来讲,预算外资金并不属于预算管理范围。为进一步规范,财政部发文要求除教育收费纳入财政专户管理外,地方各级财政部门要将所有政府收入纳入预算管理。也就是说,政府所有预算外收入也要全部纳入国库,进行统一预算管理。
改革实施以来,虽然J县各预算单位开设了零余额账户,资金通过零余额账户拨付。但是为保证改革的平稳过渡,各预算单位原有账户仍有部分保留,而这些账户并非在同一家银行开设,游离于国库监管之外,为预算单位违规使用资金提供便利。
另外,由于各预算单位的零余额账户不储存任何资金,导致各预算单位的预支款只能由单位的基本账户进行支出,这违反了收支统一这一基本原则。J县实施的国库集中支付制度,各乡镇街道不能进行现金业务,给单位造成不便。为此,这些单位又不得不在银行开设预算外资金账务,涉及现金的业务通过该账户完成手指处理。另外,J县部分大型工程项目正在施工,这些项目资金并不都通过财政国库集中账户划拨,而是由预算单位指定划拨,这样导致存在预算外资金支付情况。以上原因导致预算单位除零余额账户以外还存在财政资金专户,用于资金管理收支,从而为预算外资金的存在提供了便利。
(2)部门预算管理体制不完善。一是部门预算编制不够细致。J县部门预算的编制一般根据本单位业务实际制定。预算单位在编制预算时,编制比较粗糙,提报的预算资金注重金额,而对于支出功能分类则任意选择,缺乏对具体内容的说明,导致部门预算在执行过程中遇到许多问题和障碍,出现了许多二次分配情况,降低了国库集中支付资金的使用效率。同时在部门年终决算时,常常需要手动调整报表,造成决算与预算不符。二是部门预算随意性大。各部门单位预算编制人员在编制预算过程中,为防止预算资金不足、日后追缴预算资金困难情况的发生,没有认真测算预算数据,而是故意扩大预算资金,多报预算金额。而财政部门也没有认真审核计算,只是按照总量控制的原则,对各部门单位的预算报表按照总额进行适当压减,形成J县年度财政预算。这样的年度预算不够准确,随意性大,也不够严谨。三是编制方法简单。部门财政预算的编制由零基预算法和增量预算法两种方法。一般来说,增量预算法是按照上年度预算基数和预算科目适当调整,增加增量来编制预算。而零基预算法是通过对该地区当年度地方财政和公共支出需求,对各预算支出条目和金额进行逐条预算,从而编制部门预算。从编制过程来看,零基预算法需要做大量的准备工作,要比增量预算法科学合理。但各部门在编制预算过程中,为方便快捷,通常采用增量预算法编制部门预算。这样导致编制的部门预算不够准确合理。四是部分单位实施经费包干法,不利于进行科学的预算编制。部门单位实行预算包干是指部门单位对年度经费预算确定固定数额,超支不补,结余留用的预算方法。在J县部分经济较为落后,财政资金支配困难的乡镇,财政资金使用财政资金时往往采用包干方法,以减轻资金压力。虽然采用经费包干方法对经济落后地区来讲能充分发挥财政资金优势,有利于节约财政资金,但是对于部门单位来讲会损伤其积极性。
(3)现金管理制度不健全。国库集中支付制度改革的目的之一在于取消现金支付,最大限度的使用网上支付。然而J县国库集中支付现金管理不够严格,在管理制度和实施等方面还存在一定问题,个别单位还存在私设小金库、公款私存等现象,严重违反了财务管理制度。J县财政资金大多存于代理银行,不能用于投资理财,无法实现财政资金的保值增值。而且,当前J县国库集中支付的体现功能仅限于县级单位,但县本级单位在具体支付中很少使用。而J县各乡镇街道并未开通现金提现功能,给各乡镇街道财政资金使用造成不便,降低了国库资金的使用效率,也为其他财政账户和预算外资金的存在成为可能。
4.1.3银行账户混乱,缺少监管
目前J县财政国库在人民银行按照要求开设预算内账户、预算外账户和工资专户,其中后两个账户已暂停使用,但尚未撤销。而财政部门在商业银行开设的账户就更多了,有数十个。这些账户的存在,一方面增加了核算工作量,为全部财政资金纳入国库集中支付增加了难度;另一方面也成为地方财政转移资金、调控支付的工具。如财政特设专户,J县财政部门按要求在商业银行分别设立了中央、省、市专项资金特设专户,用于接受拨付上级部门的专项拨资金。这部分资金与人民银行财政专户资金一样都属国库资金,但却未通过人民银行核算,J县国库很难将其纳入统一收入,造成资金监管难度增大。对于各预算单位而言,没有必要设立如此多的账户,在预算单位零余额账户以外,可另设一个账户进行零星资金结算,其余的账户可全部撤销。但是从目前来看,J县多数预算单位的其他账户仍然存在,没有按规定撤销,这些账户的资金也脱离于财政监管之外,这又与国库集中支付改革要求不符。
4.1.4公务卡改革力度不够
公务卡又称中央财政预算公务卡,是指由财政部门发给预算部门单位职工使用的,用于公务支出用途的公务卡。这种公务卡同时也是银行的信用卡,具有透支消费功能,也可进行私人消费。预算单位人员在进行小额零星公务消费时,可通过公务卡刷卡消费,在免息期内通过报销审批手续还款。通过公务卡替代现金支付,可实现公务消费的透明度。J县于2012年开始进行公务卡改革,要求县市区预算单位于2012年底前将公务卡覆盖至基层预算单位。同时要求各预算单位推广使用公务卡,提高公务卡使用率。通过一段时间的推行,J县公务卡有了一定程度的使用,但还存在一些问题。一是公务卡改革进程较慢。由于各预算部门单位改革进程不一致,导致公务卡改革进程缓慢。虽然公务卡办理数量不到,但开卡使用却不多。截止2016年底,J县纳入国库集中支付的158个部门单位,有125个部门单位办理了1956张公务卡,其中仅有36个部门单位已经使用公务卡进行业务计算,使用效率不高,结算资金占比也很小。加上由于各种原因,乡镇机关单位的公务卡结算业务一直没有开展起来,影响了公务卡的宣传推广。二是公务卡问责机制不到位。虽然相关制度对公务卡如何使用做了明确规定,单位却没有明确如果不适用公务卡结算的处理措施,导致公务卡使用违规成本较低。三是用卡环境不完善。使用公务卡结算要求有用于刷卡的设备和环境。但是在一些边远偏僻地区,用卡消费环境还不完善,尚未设置刷卡地点和POS机,导致公务卡的使用存在一定问题。虽然公务卡代理银行正在不断完善刷卡设备、网店等基础设施建设,但对于当前国库集中支付改革还远远不够,呈现明显的滞后,部门单位人员也反映公务卡使用不方便等问题。这些问题的都制约了公务卡的普及推广[1]。
4.2J县国库集中支付有关问题的原因分析
4.2.1局部利益与公共财政的矛盾
实施国库集中支付改革之前,预算单位资金拨付随意性很大,脱离于财政部门监管之外。改革后,由于实施单一账户体系,各预算单位不允许保留自有账户,也不允许保留小金库,预算单位失去了财政资金的控制,这严重影响了部门利益,导致预算单位对改革抵触很大,积极性不高。另外,此项改革由财政部门主导制定,预算部门只能被动参与。由于严重损害了预算单位的利益,预算单位缺乏积极性。当改革中出现问题与矛盾时,他们又将原因推向财政部门。而财政部门制定的改革制度不可能满足所有预算单位的利益诉求,只能选择“次优”方案。从J县来看,J县国库集中支付改革采取了一些折中措施,对预算单位留有一定的缓冲,但也导致国库集中支付制度的不完备,给预算单位违规操作留下了空间。如在实际改革过程中, 预算单位的自有账户没有立即全部取消,还存在一些特定用途账户等等。虽然减少了改革实施的阻力,但不利于财政资金的安全和直接支付占比上升。
经过分析可以看出在实施国库集中支付制度过程中出现了一些阻力和不利于改革发展的问题,归根接底是个人局部利益在与整体利益的一个拉锯,不利于公共财政的健康发展,进而影响国库支付制度的改革。[1]。
4.2.2相关法律法规不完善
国库集中支付制度的改革,需要相应的法律法规进行指导。国库集中支付制度改革实施十多年来,取得了很大效果。但是从国家层面来讲,并未对国库集中支付制度给予明确的法律法规规范。国库集中支付的运行管理模式、会计核算等具体实施细则,都由各地方自行规定。这样就造成各地方的国库集中支付制度改革各不相同,存在很大差异,也造成财政国库管理中财务体系模式不衔接,不同一,从而导致国库集中支付制度难以在国内进行集中推广。
另外,财政监督分工也不明确。在国库集中支付过程中,财政、审计和税务部门都负有监督职能,导致出现一定的重叠交叉,同时当监督检查工作出现问题时,各部门之间优惠互相推诿扯皮。有些部门领导,为了自身利益吃拿卡要,对财政资金申请者设置障碍。这些都导致监督检查工作的缺位和错位。
4.2.3部门预算制约了国库集中支付制度的发展
目前部门预算编制和预算执行要求不统一,影响了国库正常的收支。表现在:一是部门预算不够细化。J县预算编制采取“基数加增长”编制方法,预算单位在编制预算时,以去年的预算基数为基础,按一定的增长率计算出数据,作为本年度的部门预算。这样编制的部门预算缺乏完善的法律依据,编制的预算不够细化、准确,预算编制门类粗糙,预算资金数额偏高,难以满足国库集中支付的要求。二是国库集中支付制度要求预算单位分别按照月度、季度和年度申请资金使用计划,并按实际需求支付资金。但是部门预算一般要同级人大在二三月份人代会审议通过后才能下达,导致在每年的开始阶段,预算单位的资金拨付并不按照预算执行。这种情况对于普通支出问题不大,但对于大额资金支出或者急需用钱等情况,会导致因没有预算指标而无法支付情况。三是部门在编制预算过程中存在为自身利益而出现虚报预算现象,预算单位预算调整较大,临时追加预算较多,导致部门预算失去真实性和权威性。同时到年底资金决算时,又会出现大量预算结余,影响了财政资金的使用效率[1]。
4.2.4部分预算单位存在抵触情绪
国库集中支付改革,要求各预算单位将自身可支配资金全部上缴财政国库,由财政国库统一调配,要求部门利益服从于全县利益,以财政国库利益为重。J县国库集中支付制度改革,要求取消原预算单位的基本账户,并将由原预算单位向付款方付款改为由国库直接向供货方付款,部分部门单位觉得的损害了自身利益,不但不配合改革,还相当抵触,对改革持怀疑态度,阻挠、拒绝国库集中支付制度改革。其次,财政部门内部思想认识不统一。在改革前,付款通知书由国库科进行付款。实施国库集中支付制度改革后,既要申请拨款指标、申请计划、支付审核等等,觉得资金申请、审批和支付更加烦琐,觉得原来的工作流程更合适。正因为如此,国库支付改革在半堵半推中前进,使支付改革的作用打了折扣,在很多地方的改革效果微乎其微。
 
第5章国内外国库集中支付制度的经验与启示
    国外发达国家国库集中支付制度已实施几十年,制度已比较成熟,形成了比较完善的结构和运行体系。通过对他们改革的经验做法进行总结,总结其经验教训,有利于我们取长补短,少走弯路。值得欣慰的是,在我国国内的一些地区,国库集中支付也开展的绘声绘色,为我国全面国库集中支付制度的推广提供了借鉴和启示。
5.1西方国家国库集中支付制度模式
5.1.1美国的国库集中支付制度
美国国库集中支付实施很早,自1933年即开始国库集中支付。目前美国的国库管理机构由美国财政部、国库支付中心、联邦现金管理司和联邦储备银行组成。财政部负责管理财政资金,是美国的国库管理机构;国库支付中心对财政资金进行收付等,是执行机构;联邦现金管理司负责制定联邦政府现金支付政策和管理银行等,美国的国库资金支付已基本实现电子支付,建立了高度电子化的国库支付系统。美国联邦、州具有较大自主权,因此美国共保留了四个国库集中支付中心:联邦储备银行是美国的中央银行,负责制定美国的货币政策,设置财政专户,代理国库业务,对财政资金支付进行监督。其余还有联邦、州及地方各级政府的国库支付中心,按照国库单一账户的制度进行实施。通过代理银行政府各级收入直接缴入各级国库,而财政资金支出采取账号或基金方式进行支出,通过设在美联储的国库总账户完成,而不是通过代理银行完成。另外地方各级预算单位还拥有美国财政部为其设立的财政资金支付专户,用于资金支付。每年国库对拨款法案限额进行核定,下达用款计划并拨付到预算单位专用账户,用于资金支付[1]。
5.1.2法国的国库集中支付制度
在财政资金收付过程中,法国经过长期探索,其财政部门从财政资金预算和支出方面进行资金合理安排,对资金运转进行全程监督,实现资金安全运转,建立起覆盖全国的财政国库集中支付制度体系。
法国的财政国库集中支付机构主要是国库司、公共会计出纳署和公共会计司。其中国库司主要负责制定相关法律法规,制定国家总预算;公共会计出纳署,主要负责进行国库现金管理,为各级政府部门提供财政资金收付服务,制定国库融资债务政策等;公共会计司,主要职责是对财政资金收支业务进行审批和审计。法国财政部门高度重视资金安全,各级部门的财政资金都是在财政监督体系下进行支付的,同时各级部门之间也进行互相制约。同时财政部还设立独立监察官,对全国各级政府部门财政国库资金支付情况进行监管。
法兰西银行是法国的中央银行,法国财政部将国库资金存放于该行特别账户中。当需要资金支付时,必须进行公示,经国会审批后才能支出。也就是说,国库特别账户主要是进行预算执行、投资贷款发放及为政府金融部门提供贷款保证等功能。法国财政部在资金支付前,必须经过相关部门的审批,才能从国库单一账户中发放。这种通过控制实际支出资金的支付方式能有效控制资金支出规模。财政资金支出主要有以下步骤:一是承付。财政部门受到预算部门的支付申请后,财务总监对资金支付进行审核,查看其是否符合预算和规定;二是核算。对需要支付的资金进行核算。三是授权。国库授权机构发出指令,要求银行付款。在此过程中,要再次对相关数据资料进行审核,核对确定支付对象、金额及法律效力等等,避免出现漏洞。四是直接支付。在支付阶段需要进一步审核,确保支付无误。如果会计司在审核计算中发现错误,则审计署要承担相关责任。
5.1.3英国的国库集中支付制度
同上面的两个国家一样,国库单一账户体系同样被英国使用。皇家国库部为英国国库管理的主要机构,其主要职责是负责管理政府预算与借款,负责公共资金预算的分配、监督、使用管理等。首先,英国政府内阁每年都提出为期三年的财政资金计划,制定税收计划、政府借款计划和收入计划等。其次皇家国库部根据内阁提出的计划编制预算,完成后由内阁会议讨论审核;审核通过后在提交议会审议。议会批准后,预算资金由国库部拨付到各部门的账户上,然后各部门进行财政资金支付。
英格兰银行为国库资金的开户行,既存放了英国国库的全部资金,又有各部门开设的国库单一账户,负责办理国库日常收支业务。监督审计由国家审计署负责,负责对国库对外支付的资金进行监督管理和审计,对地方其他部门的账户进行核查,对预算资金的使用情况进行分析。
国库集中收付在英国也是采用国库单一账户实施。英国的单一账户分为三部分,即国家贷款基金账户、支付办公室账户和统一基金账户。国库部发出支付指令后,英格兰银行将资金从同一基金账户向各部门账户划拨,用于各部门的支付[1]。
5.2国内先进地区国库集中支付改革
5.2.1广东省番禹区国库集中支付制度改革
广东省番禹区国库集中支付制度改革开始于2006年,首先在区内4个预算单位进行改革试点,然后在全区财政部门和预算单位进行推广。番禹区国库集中支付改革过程中,维持国库集中支付“三权不变”原则,即国库集中支付改革不会改变各预算单位的管理权。同时,广州市番禹区在改革过程中,结合本区实际制订了切实可行的举措,打造了富有本地色彩的国库集中支付制度。一是设计运行了国库集中支付系统。番禹区应用先进的软件系统,建立国库集中支付系统,财政国库、预算单位和代理银行通过系统平台进行信息互通,大大提高财政资金流动和透明度,使财政部门对于资金流转的监管更加有效,财政资金透明度更高,资金安全性大大加强。二是建立了相应的配套系统。番禹区高瞻远瞩,在改革之初就建立了完善的配套系统,预算执行系统、财政资金监督系统等,有效支撑了国库集中支付改革。三是实现对财政资金的实时监控。番禹区国库集中支付制度改革实施后,建立了完备的监控体系,从预算单位申请支付资金开始,到财政资金支付完成,每一个环节,财政资金都处于系统监控之下。财政部门能够实时监控每笔资金的支付进程,如果某项资金没有及时支付到账,财政部门可通过系统数据,及时查找问题所在,并予以解决。四是提高了财政资金的使用效率。通过改革,番禹区将所有财政资金全部纳入国库统一管理,由国库统一进行收支,堵住了预算单位违规收付资金的可能性,增加了财政资金运转的透明度。同时,没有用完的预算资金存放于财政专户,对这些结余的预算资金,财政部门可以对其用途进行合理的调整,从而提高资金的使用效率。
5.2.2泰安市泰山区国库集中支付制度改革
泰山市泰山区国库集中支付改革开始于2008年。在改革过程中,泰山区逐渐摸索出了特色鲜明的支付制度。他首先明确了国库集中支付中心的职能和主体地位,强化了资金监管,确保财政资金支付安全。一是加强财政资金监管。泰山区除强化自我监督外,还向社会公众公开,主动邀请社会公众监督,要求代理银行、收款方和预算单位共同进行资金监督。通过财政部门全方位、立体化监督方式,使预算单位违规使用资金、私设小金库行为极为困难。同时代理银行也需要对财政资金进行监管,通过每日结账促使财政部门每日进行与银行进行对账,每日进行结算,从而提高财政部门的工作效率和准确性,避免出现错误。收款方为促使资金及时拨付到位,督促财政部门、预算单位及代理银行等部门及时审核支付,从而督促各方提高工作效率。预算部门要与财政部门认真核对,督促财政部门及时审核拨付。通过引入社会部门参与监督,构建全方位、立体化的监督体系,使财政资金在全程监督下运行,大大提高了财政资金的安全性和透明度。二是提高财政直接支付比重。泰山区财政部门积极提高财政直接支付比重,降低授权支付比重,提高了财政资金的利用率。泰山区的改革,以点带面,在区直部门试点后,又在全区展开,泰山区稳扎稳打的进行国库集中支付改革,取得了良好成效。
5.2.3唐山市路南区国库集中支付制度改革
本区国库集中支付制度改革于2008年开始实施,在实施之初,只是将少量项目列入国库集中支付范围。国库集中支付制度改革在一直推进,路南区在试点的基础上对国库集中支付的范围加大,资金监管力度和资金透明度都在提高。路南区支付制度改革的特点主要有:一是强化部门预算编制。路南区规定,预算部门申请支付的资金只有在年初预算编制中涵盖,才能审核支付。否则一律不予审核支付。这样预算部门每笔资金支出都可追查,从而大大提高了部门预算的执行力,也增加了财政资金的透明性。二是出台了一系列符合本区的制度规范文件。路南区制订了部门预算编制的规定与流程,提高部门预算的准确性与科学性;同时加强对预算单位预算人员的培训, 提高预算编制人员的素质水平。这样使路南区财政资金预算编制水平大大提高。
5.3先进国家和国内地区国库集中支付制度的启示
在对这些国家和地区国库集中支付方式进行了阐述后,从中可以看出这些地区国库集中支付改革存在很多共同点,为济宁市J县国库集中支付制度的进一步改革带来了一定的借鉴和启示。
(1)建立单一账户制度。这一制度的建立,有利于对财政资金的有效管理,有利于提高预算管理的科学性,有利于财政资金支付的全方位管理。在设置分类账户时,按照不同的资金运行方式制定合理的资金管理方式。
(2)重视现代化的信息网络系统建设。先进的信息网络技术是国库集中支付的支撑。目前国外发达国家均已建立了先进的国库集中支付系统,通过网络进行系统操作,对于资金支付速度,资金使用效率,财政资金监管,和提高资金安全性等方面有着重要作用。
(3)健全科学的预算制度。众所周知预算编制是国库集中支付制度的基础,编制科学的预算有利于实现资金的合理分配,也为资金支付提供依据。因此,预算部门的所有资金支出,都要符合财政资金预算,也要为资金设置合理的项目,使项目资金支出与预算相符。对于与预算不符的支出要严格禁止。预算分类主要采取三种方法:职能分类法、经济分类法和部门分类法[1]。
(4)财政管理对于国库管理的重要性。财政管理在发达国家国库集中支付中成为国库管理职能的关核心。国库除承担日常的资金审批拨付外,还需要汇总分析财政资金使用支付情况,为财政部门合理使用分配资金提供参考。
(5)建立严格的财政监管体系。发达国家通过健全财政监督体系,严格了财政资金的监管,财政资金运行的透明度大大提升,实现了资金运行的规范化。通过建立严格的财政监管体系,所有部门的权利都能被控制和监督。同时对于各国议会来说,也有利于减少对财政预算的计算和审核。 
第6章完善县级国库集中支付制度改革的对策建议
显而易见,J县国库集中支付制度改革并不是十分顺利,其实施效果也不尽如人意,要采取措施来弥补出现的这些问题和不足。
6.1完善规范国库集中支付程序
6.1.1简化国库集中支付程序
现在,J县国库集中支付程序复杂且效率低,导致资金支付及时性差,需要进一步简化流程,提高资金使用效益。
(1)资金提报阶段。在原先的国库支付过程中,预算资金的审核由预算科初审,再由国库科进行终审;而现在的国库集中支付过程中审核时间在一定程度上有所缩短,预算单位可以通过系统把用款指标录入后提交,财政相关科室收到申请后进行审核转成计划,但是由于资金分批录入,导致审批时间较长,影响资金使用效率。因此,为提高效率,财政国库可将每月的固定支出如工资、办公经费扥费用支出审批进行简化,预算单位于季度初进行申报,财政部门每季度审批下拨一次,期间每月月初自动解冻。对于重大工程项目资金支付或者临时资金支付调整时,可由预算单位单独申报。这样既可减轻相关人员工作量,又可缩短审批时间,提高资金使用效率。
(2)在资金支付阶段。对财政资金国库集中支付过程环节进行认真研究,在直接支付下,要不断完善直接支付流程,做好时间衔接,压缩资金支付时间。要抓住资金支付中的关键环节和节点,优化支付流程,缩短审核时间,提高支付效率。在授权支付下,预算单位将收款人信息录入国库集中支付平台,财政部门审核后,要开具发票进行转账支付,过程相对复杂。在此过程中,要充分发挥网络支付系统作用,在预算单位和代理银行之间推行物质化办公,实行网上支付对账,缩短审批支付时间,提高工作效率。同时为提高资金使用效率,国库在保证资金安全的前提下,在现代化支付系统中要不断推陈出新,创新资金收付模式,简化支付流程,可通过财政资金额度支付、内部账户等方式,实现资金实时支付,减少资金在途时间。同时在国库集中支付过程中,国库要起主导作用,对财政资金支付进行全程监管,将预算单位、代理银行收支业务与国库信息保持同步,掌握财政收支各个环节,确保财政资金安全[1]。
6.1.2提高直接支付比重
直接支付比重不高的问题同样出现在J县国库集中支付过程中,财政部门要加强与预算单位的联系,不断完善直接支付制度,规范直接支付流程,保证资金支付安全。
(1)加强与预算单位的联系。J县财政部门要主动与预算单位对接,对需要直接支付的财政资金,如对商品、劳务和工程采购支出、扶持类项目等,督促预算单位必须走直接支付程序。财政国库部门要对预算单位资金支付方式和范围进行审核,全程监控资金支付,禁止不必要的授权支付行为,能直接支付的资金必须进行直接支付。
(2)严格审批流程,加强资金支付审核。J县财政国库部门对于不按规定上报资金支出计划的预算单位,资金支付将不予审批,做退回处理。要严格审核,明确支付范围,对于商品和劳务支出、大型设备采购、重大工程支付和工资保险支出等,严格按照财政直接支付流程进行审核支付。与此同时,要不断扩大直接支付范围,提高直接支付所占比重,如土地出让金、专项资金和一些工程建设资金等能够直接支付的业务纳入直接支付范围。
(3)不断完善直接支付制度。拨付预算单位资金时,财政部门要认真审核,预算单位要求支付的方式是否合理,应根据资金具体用途,在拨付资金前明确资金支付方式。同时,财政部要进一步完善财政直接支付制度,明确资金用途和支付方式,按资金用途确定支付方式。同时加强对直接支付的监管,加强检查监督,对本应通过直接支付而未直接支付的支付资金进行追回,取消用款计划。预算单位向财政部门提出申请要求中途改变资金支付方式的,财政部门经过审核确实需要改变,可予以批准。
6.1.3完善监管机制
J县财政国库部门要加强对财政资金支付过程的监管,确保所有资金都在财政部门的全程监管之下,以保证财政资金的支付安全。
(1)加强国库监管监控。在国库集中支付制度改革过程中,独立的监管机构是制度能够贯彻实施的基础。财政国库部门要建立动态监控系统,启动国库监控体系,保证财政资金得到全程监督。要加强国库电子职能监管,开发应用智能自动报警系统,对于不合规的资金支付,可设定自动报警提醒并自动止付,以保障资金安全。
(2)发挥部门之间的制约监督作用。在财政资金支付过程中,有关部门都不是单独存在的,预算单位—财政部门—代理银行是一环扣一环,缺少哪个部门都不能实现这一过程,任一环节出现问题,资金支付就会中断。因此,J县财政资金主管部门应建立完善制约机制,加强三个部门之间的互相监督,保证资金支付的各个环节都置于机构监督之下,确保资金流与安全。
(3)完善系统工具。财政资金支付需要一定的系统工具,而财政资金的监管也需要通过系统工具来实现。要加强国库集中支付各系统间的衔接共享,实现系统平台共享和完善,保证数据传递和资金安全[1]。
6.2建立健全相关制度
6.2.1细化部门预算编制,深化部门预算改革
国库集中支付改革与部门预算息息相关,做好部门预算编制,将大大有利于国库集中收付。
一是提高部门预算编制水平。一般来说,J县人大审核县政府预算报告在每年二月份,这样导致每年二月份前的预算执行活动不具有法律依据。同时预算报人大审核时,由于人大代表中多数并不懂财政预算,财政专家仅为少数,对于预算人大不能提出合理有效的建议,只是走形式批准预算。因此,J县财政部门要引入第三方参与编制政府预算,指导各预算单位上报的预算更加科学准确,使政府预算报告更加科学。
二是加强对预算外资金的管理。J县将财政资金分为预算内资金和预算外资金,并未把预算外资金纳入预算管理。因此,预算外和预算内的博弈对于国库集中支付制度改革影响很大,所有的预算外资金全部纳入预算管理能够进一步加强资金管理。支出和收入同样重要,公共财政要求政府规范提高资金使用率,国库集中支付制度的优点就体现在这里。
三是规范细化预算编制。重点是规范项目支出预算编制,首先要建立项目库,细化项目支出预算。其次加强平时信息资料的积累掌握,加强项目支出的上报审查。再次在项目支出审查时既要有项目立项文件,又要符合当地财政状况。
6.2.2积极完善公务卡制度
(1)不断完善用卡环境。公务卡使用不能仅局限于J县县直部门单位及县城区域。要不断完善用卡环境,在乡镇街道区域推广使用公务卡。公务卡发放银行要不断完善用卡环境改善用卡办法,保障用卡安全。在硬件设备方面,要增加POS机和ATM机的设置网点,保证公务卡能刷卡使用;要积极开发公务卡结算软件系统,实现信息收集处理;要实现内部信息互通,将公务卡支付数据统一到支付平台,使财政能够实现动态监控。
(2)加强支出的监控。要推广使用公务卡,提高公务卡使用效率,必须规范公务卡结算程序,完善公务卡资金使用和接管过程。要开发使用适合J县的公务卡应用程序,规范公务卡消费支出范围,加强对公务卡消费支出内容的监管,规范公务卡支付环节,保障公务卡消费安全。
(3)改革结算方式。为推广使用公务卡,需要业务人员进一步进行结算过程的处理,为现金、支票和汇票等方式的转结提供更简便快捷的方式[1]。
6.2.3将预算外资金全部纳入预算
目前,J县的国库集中支付制度改革收获了一定的效果,表现在各预算单位开设了零余额账户,并将所有资金纳入国库统一管理。但对于乡镇一级,虽然国家规定乡镇政府作为一级预算单位,也应实行国库集中支付制度。但从实际情况来看,J县各乡镇实施结果不容乐观,下辖15个乡镇开设了大量账户,其各账户之间的资金往来也比较混乱,严重影响了资金监管力度,大量资金未纳入国库预算内管理,游离于财政监管之外。因此必须加强财政资金管理,将所有财政资金纳入预算内管理,取消各乡镇除零余额账户和专项资金专户之外的所有其他账户,将所有财政资金的拨付,由财政单一账户管理。财政部门对财政资金进行全方位监管,使预算单位财政资金的使用情况得到真实反应。
国库集中支付制度改革开始后,各预算单位要按照财政部门要求,将所有预算外资金全部纳入国库集中统一管理收付。各预算部门要实施精准的部门预算,保护专项资金的使用有效。财政预算不在区分预算外资金和预算外资金,统一纳入预算管理。各部门在预算执行过程中要严格按预算执行,不能随意改动,除零余额账户和资金专户外,不能多账户进行资金收支。财政部门编制预算经市人代会通过后,应及时将预算执行情况向社会公务,接受群众监督。
6.3完善其他实施条件
6.3.1大力完善财政业务应用系统
J县国库集中支付制度改革实施过程中,为保证制度的顺利实施,财政部门、预算单位和代理银行等涉及单位,要进行信息系统的协调衔接,使各种收付信息在各部门间迅捷传递,保证资金收付的及时性流畅性。预算单位在申请提交后,资金能够及时得到拨付;代理银行能够及时反馈支付信息,财政部门要及时接受、汇总信息,及时监督审核资金支付。因此,必须建立统一的国库集中支付平台,完善财政业务应用系统,实现各部门单位、各相关环节之间的电子链接。同时,还需要将J县财政国库管理纳入网络监管之下,实现无纸化、电子签单和系统自动反馈等功能,提高资金运转效率。另外,要加强国库集中支付平台的安全性,堵塞平台存在的漏洞,加强资金支付的安全监管,将不同项目进行独立审议,以提高资金支付的安全性[1]。
在具体实施过程中,要将财政部门资金管理与电子化管理结合起来,要引入先进网络技术,将先进财务软件与国库集中支付制度结合起来,利用网络化、集中化优势有效解决基层特别是乡镇基层银行网点不足、清算时间过短问题,提高财政资金支付的快捷性、安全性,提高资金使用效率。
6.3.2加强财务人员的培训
财务人员的业务能力直接关系到财政资金支付效率、准确性和安全性。J县要加强对财务人员的业务培训,提高其系统操作水平和财务管理能力。要保证财务人员对财政资金支付软件系统的使用和维护,能有效操作系统,收付资金。
(1)J县财务部门要制定科学的培训计划,制定培训内容,有侧重点的开展培训。培训尤其要专注于一些像乡镇财政资金的使用、农村财务管理等一直出现的老大难问题,增强培训的作用。在业务培训之外,还要注重加强对财务人员的思想道德、职业操守和党风廉政教育,提高财务人员的廉洁自律能力。要探索与农业、组织纪检部门等部门的协调配合,开拓优势互补、合作共赢的合作培训方式,努力提升财务人员的业务能力。
(2)预算单位要选派优秀的财务骨干进行学习培训,掌握国库集中支付的业务流程,掌握各项业务的具体操作,能熟练应用国库集中支付平台和系统。对于工作中遇到的问题以及对国库集中支付的好的意见建议,要及时向国库集中支付中心反馈。
(3)代理银行在国库集中支付中心和预算单位之间起承上启下作用,对国库集中支付效率影响很大。因此,也要加强对代理银行业务人员的培训,提高银行业务人员的操作水平和能力,为国库集中支付改革的顺利实施奠定基础。 
第7章结论
到目前为止,J县国库集中支付制度的地位已基本确立,但是问题依然存在,需要进一步完善和深化改革。本文从工作实际出发,通过对J县国库集中支付制度改革的历程、内容、成效等方面进行剖析,找出县级层面国库集中支付制度在中存在的问题和原因,进而提出县级国库集中支付制度改革的有效对策和可行性建议。本文主要研究的结论总结如下:
(1)传统的国库支付制度,容易造成银行账户重复混乱、财政资金在支付环节繁琐,效率低下,财政部门也对资金缺少监管力度,财政资金支出分散、信息不透明,这些导致县级财力薄弱,财政资金也不能集中有效利用。所以财政集中支付制度改革势在必行,财政资金要全部纳入到国库中管理,以提高财政资金使用效率,故国库集中支付制度改革成为了最佳选择。
(2)J县国库集中支付制度改革已经实施了5年,成绩值得肯定:在一定程度上建立了规范完善的资金收付程序,预算执行信息的透明度、财政资金运行和使用效率都得到了提高,实现了预算执行过程的动态监控,完善了国库集中支付结算方式。
(3)但是从J县国库集中支付制度目前运行的情况来看,其国库集中支付制度还存在相当多的问题:国库集中支付程序不完善、相关配套制度不健全、银行账户管理不规范、公务卡改革力度不够。
(4)本文对J县国库集中支付制度实施中出现的问题进行了深入分析,结合国内外先进国家和地区的经验借鉴,提出进一步深化完善J县国库集中支付改革的对策建议:一是在国库集中支付程序方面:要尽可能的把支付流程简化、提高直接支付比重、完善监管机制等;二是建立健全相关制度体系,如深化细化预算编制改革、完善公务卡制度、将预算外资金全部纳入预算管理等;三是完善其他实施条件,如完善财政系统应用、加强财务人员培训等。
国库集中支付制度改革不可能一蹴而就,对于这项任务需要长期深入。本文从工作实际出发,对J县国库集中支付制度改革进行分析研究。由于本文知识水平所限,本文在研究过程中还存在一定问题:一是专业知识水平不足,对国库集中支付理论对论文的指导应用不够深入,论文广度和深度还存在一定局限。二是继续把国库集中支付制度研究深化,掌握J县国库集中支付制度改革的动态,并对实施效果和存在问题进行深入细致的分析,进一步完善论文研究。
 
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