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北京残疾人权益法治保障问题研究

来源:论文帮手 作者: 发布日期:2017-12-09 11:29:44

 内容提要

 
加快残疾人小康进程已经成为中国“十三五”期间全面进入小康社会的关键所在,而如何实现残疾人全面进入小康社会的关键工作之一就是残疾人权益的全面保障问题,其属于残疾人民生兜底的基本问题。
因此,本文以如何通过法制、制度全面保障残疾人的权益问题为切入点,重点论述目前残疾人事业发展过程所存在的权益保障方面的核心问题和重点瓶颈,并以此展开进一步阐述残疾人权益法制保障的总体构想、核心对策等核心内容。
首先,本文全面介绍了“十三五”期间北京残疾人权益法制保障目前的核心形势。从目前角度看,多个方面、多个角度要求残疾人权益法制保障必须得到系统、全面地解决。
其次,本文进一步论述了目前十三五期间北京残疾人权益法制保障方面存在的三大问题:(1)立法质量的问题;(2)实施过程存在的问题;(3)实施效果存在的问题;并进一步系统、全面地分析了目前每个方面的核心问题。
再者,本文根据目前存在的核心问题、以及残疾人事业、加快残疾人小康进程的核心要求和诉求,进一步规划并提出了全面构建十三五期间残疾人权益法制保障的指导思想、总体目标、基本原则等内容。
更重要的是,本文在上述工作的基础上全面地提出如何解决残疾人权益法制保障问题的核心工作、具体对策,其具体包括:(1)推进立法,保障秩序公平;(2)依法履职,构建法治残联;(3)健全机制,依法维护残疾人合法权益;(4)遵法守法,完善监督机制;(5)加强法治宣传教育,促进法治残联建设等五个方面,从立法、组织、机制、监督、宣传等五个角度系统全面地阐述了解决残疾人权益法制保障的具体对策和方法。
最后,本文进一步介绍了和残疾人权益法制保障问题相关的支撑问题,进一步提出了解决措施和想法,如社区组织、基层人员能力、测评体系、流程等等。
本文的研究工作不仅具有理论意义,更具有实际意义,其以目前北京残疾人权益法制保障问题为蓝本,进行全面系统地剖析和提出各种对策,因此不仅对北京残疾人权益保障具有指导意义,同样的对全国其他地区也具有非常好的指导和实践意义。
 
关键词:残疾人、权益、法治、保障、小康进程
 
 
 
北京残疾人权益法治保障问题研究
——对加快推进北京残疾人小康进程中法治保障问题的思考
 
一、北京残疾人权益法制保障面临的核心形势
残疾人事业的权益法制保障问题不仅仅是残疾人事业的关键问题,其更是加快残疾人小康进程的重要保障,是中国“十三五”期间全面进入小康社会的重要条件之一[1][3]。因此,“十三五”期间,北京残疾人事业的权益法制保障问题面临四大核心形势:
 
(一)法治保障是推进残疾人小康进程的重要前提
残疾人是需要格外关注的特殊困难群体,党和政府一直对残疾人事业十分重视,着手大力推动残疾人事业与经济社会协调发展。近些年残疾人群体的收入水平得到了比较大的增长,接受教育的程度不断提高,可享受的康复服务有了快速的拓展,权益也得到了有效的维护,残疾人的生存发展状况明显改善了不少[1][3]。
但是,根据我国目前的统计,在8500万残疾人中尚未脱贫的就有1230万农村残疾人,生活十分困难的还有260万的城镇残疾人,城乡残疾人的家庭人均收入水平相比较社会的平均水平两者的差距还是偏大。对于中国而言,没有残疾人的小康,实际上就不是真正意义上的小康。因此,深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神,推进依法治国,改善残疾人民生,推进残疾人小康进程,全面深化改革,才能全面建成小康社会、实现共同富裕、促进社会公平正义[12][15][16][20]。
为此,国家特别制定了《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》,并进一步规划提出《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》,在这两个纲领性的文件中,对加快推进残疾人小康进程提出了切实可行的意见和要求,其中如何保障残疾人权益是最为关键的内容之一,其核心目标之一就是:到2020年,残疾人权益保障制度基本健全[1][2][3]。
综上,残疾人的权益保障问题已经成为关键中的核心,其已经成为全面进行小康社会的标志性目标之一,而权益保障的关键是权益保障机制、法制机制等。因此,必须充分运用法治理念、法治方式、法治保障推进残疾人小康进程,全方位保证残疾人在共建共享中实现权利权益的有效维护。
 
(二)法制保障是新时期残疾人事业的关键所在
在《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》文件,明确强调:加强对推进残疾人小康进程的组织领导,其中最为关键的措施就是:健全组织领导机制、强化残疾人权益保障机制[12]。
其中特别强调:(1)加快推进与残疾人权益保障、残疾人发展紧密相关的残疾人教育、残疾人康复等立法工作,制定完善配套政策和标准体系。(2)完善残疾人权益保障机制,加强残疾人法律救助、法律服务和法律援助;建设全国统一的维权热线、残联系统网上信访工作平台;(3)切实落实主体责任,维护残疾人合法利益诉求。(4)广泛开展普法宣传教育,形成保障残疾人合法权益的良好社会氛围[6] [11] [12][15][16][20]。
因此,我们能够清楚地看到:强化残疾人权益保障机制不仅是我们加快残疾人小康进程的核心要求,而且是提升残疾人事业的核心要求和重要保障。
从组织角度看,需要我们各级组织通过加强法治残联建设,坚定维护残疾人的合法权益,最广泛地把残疾人组织起来、动员起来、团结起来,使残疾人在残疾人组织中更加活跃,在推进残疾人小康进程的生动实践中,切实有效的推进残疾人事业。
 
(三)残疾人权益的法制保障存在迫切提升的要求
“十二五”期间,残疾人事业法治建设已经取得显著成绩:(1)确立了国家尊重和保障人权的法治基本原则,残疾人生存、发展的基本权益得到有效维护;(2)在立法、执法、司法中营造了有利于残疾人平等参与、公平正义的法治环境,依法管理、依法服务,推动了残疾人事业走上法制化轨道;(3)残疾人及其家属守法意识普遍增强,依法维护自身权益的能力逐步提高。
但是,我们必须清醒地看到,在残疾人事业法治建设的道路上,还面临着许多困难和问题,主要表现为:(1)从发展基本要求上看,残疾人权益保障地方性立法工作相对滞后,有关残疾人事业发展的相关的法律、法规、制度和政策等还不够全面,相关制度需要全面落实。(2)从法制的内在机制上看,法律监督制约机制不够健全,工作机制和组织体系有待进一步完善。(3)从发展理想尺度上看,残疾人平等参与社会生活存在不同程度的制度性障碍,残疾人的知情权、参与权、表达权、监督权等还没有得到有效保障。残疾人诚信守法意识还有待加强,社会上侵害残疾人权益的个案还比较多[4][5][6][8][9][10]。
因此,如何在“十三五”期间快速有效的解决目前残疾人权益法制保障问题,不仅关系到残疾人事业的发展,更关系到如何加快残疾人的小康进程,其具有非常重要的、实际意义[7]。
 
(四)北京残疾人权益法制保障的进一步要求
“十三五”时期,是北京能够建成全面小康社会的决胜阶段,也是建设国际一流和谐宜居之都务必取得重大进展的关键时期。北京残疾人事业发展既面临重大机遇,也面临繁重艰巨任务;既有许多有利条件,也存在深层次矛盾和问题[2][13]。
北京残疾人事业遇到的挑战和困难具体如下:(1)随着非首都功能疏解和产业结构调整升级步伐加快,就业市场总量过剩和结构矛盾更加突出,残疾人就业面临新的考验。(2)人口老龄化加速发展,因老致残风险增加,残疾人工作任务量、复杂性明显增加。(3)京津冀协同发展战略全面实施,北京不仅要推动本市残疾人事业更好更快发展,还要发挥辐射带动作用,实现区域残疾人工作良性互动、残疾人事业协同发展。(4)城市副中心建设、各项改革深入持续推进,对残疾人工作融入大局、服务大局提出了新的要求。
因此,新时期、新任务、新阶段的北京市如何有效切实的保证残疾人权益、如何有效地在首都全部进入小康社会的关键时期保障北京残疾人权益是我们摆在眼前的关键任务。
因此,加快推进北京“十三五”时期残疾人事业,要聚焦首都战略新定位,着眼北京自身发展优势、阶段性特征以及发展潜力,根据《残疾人保障法》,着力加大残疾人医疗康复、教育、就业、社会保障、无障碍建设、经费保障等方面法定制度性保障力度,建设残疾人社会保障、公共服务和融合发展的首善之区,努力使北京残疾人事业在体制机制、保障水平、服务能力、权益维护和社会环境等方面走在全国前列,向全世界展示中国残疾人事业发展的目标水平。
综上,我们看到:加快残疾人小康进程是我们目前全面进入小康社会的关键所在,其中权益保障是全面加快小康进程的核心手段和保障之一。目前看,“十二五”期间不仅取得了长足的进展,但是依然存在巨大的问题,其已经成为如何保障加快残疾人小康进程的核心问题之一;
对于北京残疾人事业而言,更是如此,因为北京残疾人事业还存在其特殊要求、特殊任务。因此,如何加快、高效、实际的解决北京残疾人权益法制保障问题已经成为我们提升残疾人事业、加快小康进程的核心工作。
本文下一步将以北京残疾人为蓝本,重点分析北京残疾人的权益法制保障问题,并进一步提出北京残疾人权益法制保障的总体构想、具体对策等。
 
二、北京残疾人事业法治建设方面存在的主要问题
目前,我国已逐步形成了以《残疾人保障法》为核心,以《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》《无障碍环境建设条例》等行政法规和地方法规为配套、以地方残疾人优惠办法和扶助规定为补充的残疾人事业法律法规体系。
多年来,北京市各级政府坚持依法发展残疾人事业,认真落实《残疾人保障法》、《北京市实施<残疾人保障法>办法》(简称《实施办法》)等法律法规,对残疾人权益保障工作的指导原则、目标、任务、措施等做出具体安排,有力促进了残疾人事业发展[11][12][13][14][15]。
但着眼把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都的目标,着眼把北京建设成为残疾人事业发展的首善之区的要求,着眼北京百万残疾人同步共建共享率先全面小康的需要,北京残疾人事业的法治保障方面还存在一些不健全、不完善、不配套的现实问题亟待解决。具体表现为:
 
(一)立法质量方面存在的问题
1.个别条款与其他规定有冲突
如《实施办法》第十一条“由区、县残疾人联合会核发残疾人证”的规定与中国残联《<中华人民共和国残疾人证>管理办法》第七条“北京、天津、上海、重庆市残联负责本市残疾人证监督、检查工作,承担审核、批准责任;所辖区、市(县)残联负责填发残疾人证”的规定不一致。
2.个别条款设定法律义务不够严谨
如《实施办法》第二十四条第四款“残疾人康复机构、社会福利机构应当保障机构内的残疾儿童接受学前教育”的规定,在既没有赋予相关权利、也没有上位法律依据的情况下,设定了相关机构的法律义务,权利与义务内容不相统一。
3.个别条款之间表述不一致
如《实施办法》第八条第二款规定“鼓励和支持各类社会组织、企业、个人兴办残疾人康复、教育、托养、无障碍信息交流等服务机构和项目”,而第十五条第一款规定“鼓励、扶持社会组织和个人兴办残疾人康复机构”,将企业排除在外,此问题还在其他3个条款中存在。
4.部分条款规定不够具体
囿于《残疾人保障法》的缺陷,《实施办法》倡导性条款缺少必要救济措施,禁止性条款缺少违法责任。如《实施办法》第六十一条第(一)项规定“无正当理由拒不安置残疾人就业的”由人力社保等行政部门责令整改,虽有规定,但比较笼统,相关部门定位也不够具体,权责划分不够明确。又如第二条第三款有“禁止基于残疾的歧视”的歧视条款,但对歧视行为的界定、法律后果没有作出明确规定[23]。
 
(二)实施保障中存在的问题
1.配套地方立法不够完备
《实施办法》施行20多年来,本市虽然制定规范性文件数量较多,但地方性法规、规章的立法工作明显滞后。在已出台的两个地方性法规、两个地方政府规章中,《北京市无障碍设施建设管理规定》已经废止,《北京市无障碍设施建设和管理条例》(2004年)、《北京市按比例安排残疾人就业办法》(1994年)因制定时间较早,已不适应新时期事业发展需要,亟需修订、废止。残疾人康复、教育、就业等方面的重要制度执行,至今还没有配套地方性法规、规章作保障[12]。
2.有关法律制度落实不够全面
由于配套制度措施不够完善、权责界定不清等原因,政府部门作为《实施办法》重要责任主体,在残疾人康复、教育、就业、社会保障和无障碍建设等方面的重要制度实施过程中,有关法律制度未能得到全面落实。如《实施办法》提出的按比例安排残疾人就业制度,《残疾人就业条例》规定,对于既不安置残疾人就业,也不按期交纳残疾人就业保障金的用人单位,由财政部门负责催缴残疾人就业保障金,但实际上财政部门缺乏这方面的执法手段和力量,2007年至今尚未处罚一起[25]。又如,《实施办法》第三十二条第二款、第三款规定的福利企业产品专产、政府优先采购的有关规定没有得到落实。类似问题,需要政府有关部门进一步研究操作性更强、责任兑现更直接的具体对策,确保相关法律责任真正落实到位。
3.法律监督机制不够健全
《实施办法》规定,各级残联对未依法保障残疾人权益的行为,应当向有关部门提出意见或建议;各级残联组织有依法、独立自主履行法律监督的职责。但目前本市主要通过行政执法监督保障《实施办法》有关法律制度实施。由于尚未建立有效的法律监督机制,残联组织履行“代表”职能,向政府职责部门所反映的残疾群众最关心、最迫切的问题有时不能得到及时、有效的解决,个别问题甚至长期不能得到解决。随着问题的逐步积累,各级残联组织维权压力较大,进而也降低了残联组织对残疾人的动员力、号召力和影响力。
4.工作机制和组织体系不够科学
残疾人事业是一项综合性事业,有的工作少则涉及到2至3个部门,多的涉及到近10个部门,对政府部门齐抓共管、协力推进、共同落实的要求很高。当前,残疾人工作由政府残疾人工作委员会统筹协调,各职能部门按各自职责进行分工合作。多年来,这一机制总体运行良好,也取到明显成效。但是,在一些具体工作领域,还不同程度存在政府部门主体责任落实不到位、残联组织越位的现象;政府残疾人工作委员会及日常办事机构的议事协调能力还不够强,日常工作运转不够规范,尤其对一些需要合力攻坚克难的事项,协调起来难度较大,推进落实的效率还不够高,有的工作与北京经济社会发展水平不相适应。
 
(三)实施效果中存在的问题
1.残疾人康复体系建设比较滞后
残疾人服务需求与状况专项调查(以下简称专项调查)数据显示,康复服务需求较大。全市需要康复服务和配备辅助器残疾人数均达到30万人以上,所占残疾人比例分别为71.79%和71.96%。但残疾人康复体系建设无论是内容设置、机制保障,还是服务环节、跟进问效等方面,还显得比较乏力。主要表现在:政府主导、部门配合的工作机制尚未完全形成。个别地区对政府职责理解不深,对康复工作重视不够,在工作队伍建设、服务设施建设、经费投入等关键问题上,未达到国家和本市相关标准要求。迄今为止,还没有建立完整的残疾预防体系,特别是在一些农村地区,康复服务整体质量不高。基本医疗康复保障需要加强。目前,只将9项康复项目纳入城乡基本医疗保障的支付范围,与残疾人康复的实际需求有较大差距,如假肢装配、助听器验配、电子耳蜗植入等相关费用较高,一般收入人群负担不起。同时,医疗保险报销比例过低,特别是精神残疾人免费服药范围窄、标准低、药品单一,住院治疗费用高等问题也比较突出[23]。基层康复服务体系不够健全。社区康复服务覆盖面有待扩大,全市6600多个社区(村)中,建有社区康复服务站的社区(村)2040个,仅占全部社区(村)总数的30.8%。康复服务人才严重不足,特别是农村基层康复专业人员严重缺乏,无法开展康复工作。残疾人社区医疗康复工作虽然纳入社区康复工作职责,但落实不到位,还未纳入城乡社区卫生服务机构考核内容。
2.残疾人融合教育渠道不够畅通
由于特殊教育起步较晚,基础薄弱,加之有的地方对特殊教育重视不够,投入不足,保障机制不够健全,残疾人融合教育的发展状况不容乐观。主要表现在:学龄前盲童入园难的问题比较突出。受残疾状况、儿童数量、教育康复、安全保障等条件制约,盲童仍无法就近入园。市盲校因资质、教学定位、师资、经费等因素,不具备开办盲童幼儿教育机构的能力。义务教育阶段适龄残疾儿童入学问题欠账不少。受家庭情况、残疾状况、思想认识、特殊需求等因素影响,还有部分适龄残疾儿童仍未解决学籍和送教上门问题。送教上门工作管理不够规范。虽然市残联草拟了《北京市残疾儿童少年送教上门管理办法》并报送市教委,但该政策一直未能出台,影响送教上门工作的规范发展。随班就读评价体系构建不够完善。其支持保障体系和承担随班就读任务教师的相应补助政策不够完善,同时缺少可操作的随班就读学生评价体系,造成随班就读质量无法保证。融合教育基础工作不够扎实。目前,尚有个别区县没有建设特殊支持教育中心,已建特教中心存在管理不规范、不统一的问题。巡回指导教师建设不达标。按照《北京市关于进一步加强随班就读工作的意见》要求,每10所随班就读学校就要配备1名巡回指导教师,多数特殊教育中心未能达标[12]。
3.残疾人就业保障不够有力
就业增收是加快残疾人小康进程的关键举措。做好这项工作,不仅有利于残疾人融合发展,而且有利于良好社会风尚的培育。近年来,残疾人就业服务保障能力不断提升,但与实际需求相比,差距还比较明显。主要表现在:残疾人就业难、就业不稳定的状况比较突出。专项调查显示,2014年底本市劳动年龄段残疾人就业率为40.2%,进一步改善残疾人就业状况,促进残疾人就业增收的难度还比较大。按比例安排残疾人就业制度落实还不到位。部分用人单位用缴纳保障金替代安置残疾人就业,还有一些用人单位不缴纳保障金,特别是一些国家机关、事业单位没有起到带头示范作用,个别单位甚至利用其自身特殊性片面强调困难,既不安排残疾人就业也不缴纳保障金。对此,改进保障金征缴管理办法势在必行。集中安置残疾人就业人数大幅减少。据统计,2014年全市福利企业安置残疾人就业0.9万人,比2011年安置1.3万名残疾人有较大幅度减少。集中安置残疾人就业单位负担加重、政府促进扶持力度不足,福利企业所有制改革滞后、产业结构不合理、缺乏技术创新,阻碍和束缚了福利企业的发展。另外,残疾人就业服务跟进保障不够得力,残疾人职业培训覆盖面小、培训内容与就业缺乏有效衔接,以及就业信息缺乏、渠道不畅通等影响了残疾人就业[12]。
4.无障碍环境建设有较大差距
无障碍环境建设,是社会文明进步的重要标志,是为全社会成员提供通行安全和使用便利的重要措施,特别是保障残疾人、老年人、儿童、伤病人等社会特殊群体独立自主、安全出行、平等参与社会生活的重要条件。虽然,北京无障碍环境建设走在全国前列,其工作中的差距主要是与社会关切度高、群众需求量大的差距,主要表现在:全社会无障碍意识还不够强,有些社会成员认为无障碍只是残疾人的无障碍,并不影响国民经济的发展,重视程度不够。小型服务机构无障碍设施建设不规范,缺乏相应的管理机制。多层住宅的无障碍改造还没有切实可行的办法。现有无障碍设施的管理还不到位,损坏或占用的问题还比较普遍。公共汽车、公交站台无障碍建设缓慢,还无法满足残疾人无障碍出行需要。公共停车场无障碍停车位还存在划设数量不够、划设不规范,无障碍标识不清楚等问题。信息交流无障碍与总体需求相差较大,聋人与健全人信息交流还有很大困难,大部分政府网站缺少无障碍设计,无盲人浏览语音提示等[12]。
以上列举的问题及现象,虽然成因是多方面的,但忽视残疾人权益诉求的多样化、复杂化等特点,忽视残疾人的现实困难及特殊需求,残疾人权益保障公共服务政策的缺失,对残疾人权益保障的需求和面临的普遍、群体、典型性突出问题研究破解不力等,是问题存在和积累的重要原因。
为此,必须以强化残疾人权益法治保障为抓手,健全和完善相关公共服务政策,切实维护残疾人权益。
 
三、“十三五”时期北京残疾人权益法治保障的总体构想
党的十八届三中、四中、五中全会提出健全残疾人权益保障制度,完善残疾人合法权益保护的法律法规,并要求支持残疾人事业发展,健全扶残助残服务体系[12]。
其中,《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》(中发[2015]4号])提出,支持群团组织切实履行代表维护职能,健全残疾人合法权益保护机制。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》(中发[2015]3号])要求建立完善人民团体参与各渠道协商的工作机制。
在全面深化改革和全面推进依法治国的新形势下,北京应当按照中央的总体规划部署和加快残疾人小康进程的目标要求,坚持依法发展残疾人事业,充分发挥残联组织的代表服务职能,进一步完善残疾人权益保障机制。总体构想是:
 
(一)指导思想
以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平总书记系列讲话精神为指导,把握建设国际一流的和谐宜居之都战略目标,按照全面依法治国新要求,以建立和完善残疾人权益保障制度为目标,以维护广大残疾人的合法权益为宗旨,推进依法履职,加快法治残联建设,依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力,把残联活动全面纳入法治轨道[12]。
 
(二)总体目标
1.建立具有北京特色、体系完备、服务有效、保障有力的法治残联体制机制,促进法治残联建设与全面建成小康社会协调发展、与北京市经济社会协调发展、与北京市残疾人事业协调发展。到2020年,残疾人权益保障制度更加健全,基本公共服务更加完善,权力运行更加规范[12]。
2.依法推进残疾人社会保障体系和残疾人社会服务体系。通过法治残联建设,加强残疾人教育、就业、医疗、康复等服务,提升残疾人基本公共服务水平,搭建服务平台、促进社会组织助残服务建设、提高服务能力,使残疾人及家庭得到实实在在的经济和物质保障。
3.依法履职成为共识,遵法循规成为准则。残疾人工作者特别是各级领导干部的法治素养和法治水平获得较大程度提升,善于运用法治思维和法治方式,破解残疾人事业发展的难题。
4.残联活动全面纳入法治轨道。不断健全各级残联内部权力制约机制和监督机制,防止行政权力滥用。完善监督渠道,自觉地接受人大监督、民主监督、社会监督以及司法、审计、舆论等各方面的监督[2]。
5.涉及残疾人的法律法规将更加符合残疾群众乃至整个经济社会发展的需要,更有利于体现公平正义的价值和社会实践的标准,更能适应“两个一百年”的奋斗目标进程的需要[10]。
 
(三)基本原则
1.坚持党的领导
坚持党的领导、依法治国和人民当家作主的统一,是建设社会主义法治国家的基本要素,是内在统一、不可分割的整体。法治残联建设要在党组织的领导下,严格依法执政、依法履职、依法办事。
2.坚持以人为本
切实履行“代表、服务、管理”工作职能,善于运用法治思维、法治方式提升残疾人服务管理水平。着眼于解决残疾人最关心的、最直接的、最现实的利益问题,实现好、维护好、发展好广大残疾人的根本利益。让广大残疾人成为民主法治建设的参与者、实践者和受益者[9]。
3.坚持法治统一
坚持以宪法法律为依据,自觉贯彻宪法的基本原则,坚决维护国家法治的统一。依照法定权限,遵循法定程序,从北京市的实际情况出发,根据残疾人事业发展制定地方性法规,开展“先行先试”,促进残疾人事业发展[9][22]。
4.坚持公平公正
以实际行动维护社会公平正义,让残疾人切实感受到公平正义就在身边。重点解决好损害残疾人权益的突出问题,及时处置残疾人的特殊需求,保障残疾群众的权益[9]。
5.坚持共享理念
落实“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念。让残疾人有看得见、摸得着的获得感,保证“共享”理念落地生根,开花结果,促进残疾人共享法治残联建设和经济社会发展的成果。
 
四、“十三五”北京残疾人事业权益法制保障的主要对策
(一)推进立法,保障秩序公平
1.推进法规规章和制度建设
主动推动和协助市人大、市政府法制办推进残疾人权益立法工作,完善与《中华人民共和国残疾人权益保障法》相配套的地方性法规、规章和政策。关注残疾人事业发展和残疾人群体权益。在适用对象、内容、程序、保障机制等方面,明确扶助方法和途径,解决残疾人面临的困难和问题,促进残疾人共享经济社会发展成果[9]。
2.关注和推进重点领域立法
围绕残疾人就业、残疾预防和康复等重点领域,根据北京市经济社会发展新形势和新要求,推进地方性法规建设工作。做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要,适应首都残疾人事业发展需要。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措,适时上升为法规和规章。
3.推进民主立法
深入基层广泛开展调查研究,增强制度设计的针对性可操作性。建立公众参与的立法机制,通过召开座谈会、论证会、听证会或者在网络、新闻媒体上公开征求意见等方式,广泛听取残疾人、社会公众、专门协会等社会各界意见,并注重听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织和社会组织的意见。建立健全采纳公众意见情况说明和反馈制度,并积极探索建立立法公众参与激励机制。
4.推进和完善科学立法
与立法部门合作,建立涉残事务行政决策咨询论证专家库,专家应注重专业性、代表性和均衡性。保障专家独立提供可行性和不可行性论证意见,逐步实行专家信息和论证意见公开制度。
 
(二)依法履职,构建法治残联
1.深化残联体制改革
按照《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》,深入推进残联体制改革,不断完善、规范残联依法履职行为。规范各级残联职权目录,加快建立权力清单、责任清单,推进残联机构、职能、权限、程序、责任法定化、公开化,按照职权法定、权责一致原则,坚决纠正和禁止不作为、乱作为、错作为。进一步整合资源,推进综合行政管理,减少管理层级,适当下移管理重心,主动调整、精简和下放行政审批和服务项目,强化事中事后监管。
2.依照法律、法规和章程开展残疾人工作
认真履行《中华人民共和国残疾人保障法》《残疾人就业条例》《残疾人教育条例》和《无障碍环境建设条例》等法律法规赋予的职责,完善相关配套规章、细则、实施办法,依法规范残联履职行为。主动向社会公布履职权限、办事程序、办事期限、收费标准、举报信箱及投拆电话等,自觉接受社会监督。
3.认真履行“代表、服务、管理”职能
代表残疾人与政府相关部门沟通,反映残疾人合法、合理诉求,协助政府研究解决问题,制定相应措施,做好沟通、协调工作。加强与市政府残工委组成单位的沟通和联系,推动政府相关部门落实与残疾人生产生活密切相关的康复、教育、就业、养护照料、文化体育、交通出行、无障碍环境建设等权益维护。履行“枢纽型”社会组织职责,积极引导和培育残疾人社会组织。
4.严格规范性文件的报送、审查与管理
制定《残联系统规范性文件制定程序和监督管理规定》《市残联规范性文件目录》,清理已出台规范性文件,优化办事程序,压缩审批时限,推进“互联网+残疾人服务”,深化残疾人服务“一卡通”的应用。
5.建立财政项目管理和监督制度
加强对财政专项支持的涉及残疾人基本生活、日常照料、托养、康复、教育、就业、社会保障、职业培训、家庭无障碍改造、精准脱贫等项目的调研、论证、运作、宣传、评估和审计,根据残疾人的需求进行项目论证,依法依规进行项目规范管理。健全和完善项目招投标程序,健全完善残疾人评议、专家评审、专业机构测评相结合的评价和监督体系。推进基本公共服务提供主体、提供方式多元化和非基本公共服务市场化改革,满足残疾人基本需求[9]。
6.扎实推进政府购买助残服务工作
保证残疾人基本公共服务支出,统筹推进基本公共服务均等化。根据残疾人的实际需要,依法依规设定政府助残服务项目,公开购买服务目录;加强对购买项目的质量监管和精准化管理。建立购买助残服务机制,逐步将决策咨询、标准制定、行业规范、资格认证等部分公共服务职能,以及社会事务性、公益服务性等工作,转移或委托相关残疾人社会组织承接,并纳入公共财政保障范围。坚持培育和监管并重原则,对转移或委托给残疾人社会组织管理的事项,做好衔接、指导和监管工作。
 
(三)健全机制,依法维护残疾人合法权益
1.建立政策维权工作机制
各级残联要执行、落实好残疾人优惠政策,使残疾人有获得感。建立政策维权台账,制定督查制度,采取入户、暗访、第三方评估、需求调查等方式,及时了解残疾人享受政策的实际情况,确保应享尽享,一个不落。对新出台的政策要通过政务平台、手机温馨提示等形式进行公开和宣传,提升残疾人的知晓率。建立农村低收入残疾人精准帮扶台账,做到一人一册、一人一案,确保到2020年残疾人全面实现小康。
2.完善残疾人信访工作机制
加大残疾人信访问题的解决力度,建立重大信访事项专题研究机制,完善律师、心理咨询师、专门协会代表参与信访工作及信访约谈等制度。建立矛盾纠纷调解机制,发挥残工委各职能部门的作用,加大通过行政调解解决与其职能相关的民事和行政类纠纷的力度。深化“一单式”信访工作方法,引导初访残疾人属地解决问题,把矛盾化解在基层。推广“互联网+信访”方法,打造网下办理、网上流转和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价的阳光信访、责任信访和法治信访新模式。完善12385残疾人服务热线和远程咨询服务平台工作机制,方便残疾人反映诉求。
3.加强残疾人法律援助工作
落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善法律援助制度的意见》精神,推动扩大残疾人法律援助覆盖范围,使更多的困难残疾人享受法律援助。各级残联要主动与同级司法行政部门协商,建立残疾人法律援助联席会议制度,邀请公、检、法、司、人力社保等单位相关人员定期召开会议,研究解决涉及残疾人疑难复杂的法律援助案件。要听取残疾人的意见和建议,自觉接受人大代表、政协委员的监督。协调建立残疾人法律援助绿色通道,对于严重侵害残疾人权益、情况紧急的法律援助案件,要简化申请程序,为残疾人提供及时高效的法律援助服务。鼓励律师事务所、公证处等法律服务机构发扬扶残助残的人道主义精神,为残疾人提供优质、优惠的服务。
4.拓宽残疾人法律救助工作
充分发挥残疾人法律救助工作协调机制的作用,推动残疾人非法律援助维权案件的处理。制定和完善残疾人温馨家园法律服务工作站管理制度,采取社会化工作方式,鼓励更多的律师参与残疾人法律维权工作,为残疾人提供法律咨询、代书、调解等服务。利用远程手语视频和线下一对一的服务,为听力和言语残疾人提供法律手语翻译服务。研究出台《北京市残疾人法律救助办法》、《北京市困难残疾人申请公证补贴办法》和《北京市律师参与残疾人矛盾调处补贴办法》等,拓宽残疾人法律救助服务领域,依法维护残疾人合法权益。
 
(四)遵法守法,完善监督机制
1.自觉接受人大监督和民主监督
及时办理人大代表议案和政协委提案和建议。主动争取各级人大开展立法调研、执法检查和人大代表视察,推动立法工作,接受各级政协专项调研和考察工作。
2.主动接受司法监督
积极配合人民法院的行政审判活动,对法院依法受理的涉残行政诉讼案件,各级残联要及时答辩,按时提供有关证据、依据,积极出庭应诉。建立残联法定代表人出庭应诉制度。尊重并自觉履行人民法院依法作出的生效判决或裁定,认真对待并及时研究处理人民法院的司法建议。
3.着力强化专门监督
自觉接受审计、监察等专门监督,保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权。配合审计部门加强财政专项资金和预算执行审计、重大投资项目审计、经济责任审计等工作,加强政府购买服务等公共资金的专项审计。
4.接受残疾人组织监督
残联机关要自觉接受其他残疾人组织的监督,充分发挥各级各类残疾人社会组织的积极性和创造性,建立有效制约和严格监督机制。形成残联监管、社会监督和社会组织自律相结合的多元化制约格局。
5.完善舆论监督和社会监督机制
建立及时处理新闻媒体反映问题的协调机制,完善新闻发布会、情况通报会制度。发挥报刊、广播、电视等传统媒体监督作用,加强与互联网等新媒体的互动,重视运用和规范社会监督,建立健全网络舆情监测、收集、研判和处置机制,推动社会监督规范化、法治化。
 
(五)加强法治宣传教育,促进法治残联建设
1.深入学习宣传党内法规
适应全面从严治党、依规治党新形势新要求,加大党内法规宣传力度。着重宣传党章,引导党员尊崇党章,坚决维护党章的权威。大力宣传《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》等各项法规[5],保证让广大党员能够及时了解党内法规的主要内容和基本精神,深刻认识到党内法规是党组织工作、活动和党员行为的基本遵循,遵守党内法规是每个党员的应尽义务,强化党员干部特别是领导干部的崇规意识、守规意识、执规意识,做到依规办事、依规用权、依规施政[13]。
2.提高党员干部法治思维和依法办事能力
市、区残联领导干部带头遵法学法、模范守法、严格执法。利用残联党组中心组学习、理事长办公会、专题培训班等形式组织法治专题学习,促进残联领导干部法治思维的日常养成。制定年度学法活动计划,建立学法活动台帐,加强管理和绩效考核,把学法守法用法情况列入残联工作人员年度考核重要内容。把法治教育纳入残联系统教育培训总体规划,纳入初任培训、任职培训的必训内容。提高残联系统工作人员学法、守法、依法能力建设,把依法履职、廉洁履职过程与法治宣传有机结合,推动法治残联建设。引导残联系统工作者自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。
3.加强对残疾人的法治宣传教育
制定《北京市残疾人法治教育实施意见》,把对残疾人的法治教育工作纳入年度工作任务,在全国助残日、国家宪法日等重点时段,开展法治讲座和活动。加强与司法部门合作,通过法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业活动,有针对性地开展富有特色的法治宣传教育。推进以案释法“庭院式”的残疾人法律服务模式,扩大残疾人知法、懂法、守法和用法的意识[1]。
4.推动宣传教育手段创新
与北京广播电台和北京电视台建立长期的战略合作计划,发挥报纸期刊、电子显示屏、广告牌、宣传栏等传统媒体的作用,充分利用互联网、自媒体、微博、微信、微视频、客户端等新媒体,开展互动性强、参与度高、效果好的法治宣传教育活动,打造残疾人法治宣传教育平台[22]。
5.推进德治与法治教育相结合
要结合社会主义核心价值观,大力弘扬人道主义思想、扶残助残的中华民族传统美德,倡导“平等、参与、共享、融合”理念,培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德,提高各级残疾人工作者的思想道德水平,把道德要求贯穿于法治残联的工作制度、规范和残联系统工作人员的日常行为规范之中,使自律与他律、内在约束与外在约束有机地结合起来,逐步形成讲道德、讲法治的良好氛围[3]。
 
五、北京残疾人权益法制保障的支撑问题研究
    北京残疾人权益法制保障问题的全面解决,不仅仅考虑残疾人权益相关的法律、法制等核心问题,还需要进一步考虑其实施、部署、监督、测评等方面的支撑问题[16]。
其进一步包括的支撑问题包括:
 
(一)基层人员能力问题
因为权益法制保障的部署、实施等工作是由基层人员实现的,其由基层队伍、队伍能力所决定的,因此北京残联和北京政府相关机构必须进一步强化残疾人服务、保障服务领域的队伍和基层人员能力,让残疾人的各种权益能够顺利地得到保障[18]。
 
(二)流程问题
和残疾人的权益法制保障密切相关的是北京残疾人的社会保障体系、服务体系的流程制度和流程体系,其关系到各种权益法制保障所实施的效果和成果。
因此,全人全面全程的残疾人服务体系、社保保障体系以及具体流程是有力保障残疾人权益的关键支撑手段。
 
(三)测评体系
我们还必须进一步制定北京残疾人权益保障、服务质量、数社会保障等方面的测评体系,全面监督和评测残疾人在权益保障方面的效果和实际问题,以评测目前存在的问题、提出进一步提升和改善的方法。
 
(四)社区问题
因为残疾人从单位人向社会人转移,因此更多残疾人的权益法制保障已经落实到社区、以社区为单位进行实施和部署,因此社区和残联的关系、社区人员力量、社区的法制建设等已经成为关键所在[22]。
下一步,北京残联和北京市政府相关部门应该在目前的残疾人服务、社会保障体系建设中加强社区对残疾人服务、权益保障的力度,以提升社区、家庭对残疾人权益保障的支撑。
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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